丙午年外官官制改革讨议——侧重各督抚视角

1906年9月1日，清廷发布宣示预备立宪先行厘定官制上谕，标志着清末预备立宪运动的正式开启。在对中央官制进行一番调整后，编制馆亦草拟了一个颇具西方宪政色彩的外官官制改革草案。在征询地方督抚意见时，意见纷纭，编制馆不得不对原方案做出重大调整，宪政色彩明显消褪，并在拖延一段时间后，宣布先在东三省试行。外官官制改革再次落入传统吏治因循敷衍的怪圈，清廷立宪改革的诚意备受社会各界质疑。     

清末官制改革与行政经费

清末官制改革牵动整个政体变制,然而,行政范围大幅度扩张、经费猛增而财政困窘、体制改革相对滞后,造成新政与仿行宪政事务捉襟见肘,清廷因此要求各省督抚议复行政经费,旨在通过清理财政和试行预决算分摊财政负担,加速预备立宪进程.由于当政者未能审时度势.对督抚们若干重要建议和警示未予以重视,对舆论的提醒亦未采纳,一味通过简单削减预算的办法试图平衡赤字,导致财政与行政相互制约、督抚与清廷离心离德,矛盾日益激化.救亡变为速亡,教训深刻.     

义和团战争期间清政府“停还洋款”始末——以东南督抚为线索

义和团战争时期,清廷为筹备军饷,曾谕令各省暂停偿还所分摊的各项“洋款”,刘坤一、张之洞、李鸿章等东南督抚对此坚决反对,最终迫使清廷收回成命.“停还洋款”风波不仅反映了晚清中央与地方政权的政治博弈,也暴露出东南社会经济对外国资本主义列强的依赖性.     

集权与分权:民国元年的军民分治之争

民国元年军民分治的提出,主要试图解决辛亥革命以还,各省都督权力膨胀,及与中央政府的关系问题。黎元洪的通电迎合了袁世凯集权中央的意图以及全国望治的大势,袁世凯亦试图将之体现于省官制方案中。此举涉及重新调整中央与各省行政长官的利益,各方反应不一。围绕这一问题展开的争论经历了三个阶段,步步趋于复杂。各方意向以及不同政局变化中的相关调整,与新形势下的集权分权纠结,使民国初年政制选择曲折复杂,并为后来军阀割据、政局纷乱不已种下了祸因。     

变差为缺与裁旧立新:清季直省实业、交通行政制度嬗递考察——以添置劝业道为中心

清代原直省官制体系中没有专门管理农工商和交通事务的职官,农桑、水利、驿传诸务由分守分巡及粮储、盐法各道兼管。咸同以后,随着近代交通、实业事务之繁兴,各省招商、电报、邮政及农工商矿各局逐渐衍生,"散而无统",影响中央实业、交通行政管理权。清季外官改制,动议裁撤事简责轻之道缺,归并农工商矿各局,添置劝业道,重建直省实业、交通行政管理机构,垂直管理,以统人权、事权。然而各省省情不同,相关权益又纠结难厘,督抚添置劝业道遂各寻其源,所立新制看似划一、实则有异。     

内简与外补之争:清季巡警道员的选任

清季外官制改革中,各省添设巡警道缺。伴随着督抚分权与中央集权的博弈,该缺的遴选,突破了清朝固有的铨选规制。最初,由督抚奏保能员补署,后经民政部力争部选,基本形成外补与内简轮换的选任规制,典型体现了清季铨选制度的变革。在巡警道员选任资格、方式变迁的过程中,清廷、民政部、督抚等各方的意见,既有出于自身利益的衡量,又有对办理警务新政实际需要的考虑,且受当时人才储备状况的现实制约,其间的复杂纠葛,典型地反映出清季官制改革、铨法变迁与政局变动之间的多重互动影响。     

清代督抚监司监察制度的弊端与异化

清代在各省设置督、抚和藩、臬、道等各级监司,这种制度与现代政治中的地方行政分层制度性质不同,主要职能在于督导、规范州县官行政.督抚监司在督导监察州县行政方面各有其权责.然而,这种制度的实际运作效果却不理想,不仅未能实现其督导和监察州县行政的本旨,反而造成许多严重的弊端,发生了严重"异化".它严重干扰了州县政府的行政,给州县带来沉重的经济和精力负担.督抚监司制度实行的结果,一方面限制了州县官的施政权力,消磨了他们的施政积极性、主动性;另一方面,却未能阻止他们剥民、虐民.中国传统政治单纯通过"以官制官"的体制内监察,无法解决政府运作的规范与廉洁问题.     

《瞿鸿禨复核官制说帖》考略

1906年在清廷宣布从改官制入手,实行预备立宪之际,官制编制馆曾按直隶总督袁世凯的意图,拟订了一个以裁撤军机处,成立责任内阁,各部大臣同为内阁政务大臣为主要内容的中央官制改革方案.该方案近于日本明治维新后所建立的二元君主立宪政体,比清朝原先单纯的君主专制政体有所进步,但最终为慈禧太后否定.     

清末预备立宪时期外官制改革的实施

光绪三十三年(1907)五月二十七日清廷谕令进行外省官制改革。清廷此举一方面是为宪政改革做准备;另一方面是藉改革以改变太平天国以降所形成的"内轻外重"的权力格局体系,因此,官制改革过程中充斥着朝廷与督抚间的权利博弈。研究外省官制的实施情况,不但可以观察晚清地方权力体系的运行状况,而且可以体味清末预备立宪的复杂性和艰巨性。     

清末督抚与谘议局的设立

在各省设立谘议局是清廷预备立宪的重要举措之一。督抚作为清王朝在地方上的最高行政长官,在谘议局的设立过程中起了主导作用。他们不但率先向朝廷提议设立谘议局,而且为筹办谘议局筹措经费,还督促府州县地方官吏落实各项筹备工作。可以说,没有督抚的支持,谘议局很难按时成立。谘议局的设立说明,尽管"晚清新政"时期清廷的威信已大不如前,尽管督抚们对宪政的态度有所不同,但朝廷政令在地方依然可以得到遵守施行,清廷中央仍可有效控驭地方。     

清末各省学政的改制方案及纠葛

清朝原设的各省学政,如何与清末新兴学堂系统从共存到逐渐并轨,是困扰朝野的难题.1905年9月立停科举后,清廷通过参照日本中央视学官的设置,保留学政办理各省学堂事务,却因职能、地位及出身等问题,被迫不断调整改制方案,旨在重新划分学政权限,在学部、督抚和各省学务处之间寻求平衡.检讨清末学政改制方案的演进及纠葛,既能反映枢臣、部臣、疆吏、学政及在野舆论的角力,又可以凸显清朝统管学校与近代教育行政的设制差异.     

铁良南下与清末中央集权

咸、同之际，由于勇营制度地位的确立，兵权已落入地方督抚之手，并由此导致了政权、财权的连带下移，形成了督抚专政的局面，清政府中央集权体制被严重削弱，中央政府的地位受到很大威胁。为强行解决中央与东南督抚在军费、军制、军械等问题上的矛盾，光绪三十年，练兵处襄办大臣铁良以考求江南制造局移建为由头，奉旨南下，史称“铁良南下”。铁良南下完成了“划一营制”、夺取制造局以及打破了地方督抚对地方财政的垄断等项任务，“东南互保”不复存在。与此同时，却扩张了北洋大臣袁世凯的势力，形成了影响清末政局甚巨的袁铁之争，最终导致了袁世凯与清廷的决裂。     

乾隆敛财与督抚贪污

清代乾隆朝时期,贪污之风盛行,其中又以督抚贪污引人瞩目,构成了具有特点的一代贪污现象。尽管弘历(即清高宗乾隆皇帝,以下行文中均称弘历)对督抚一级的贪污案件十分重视,一经举发,亲自过问,催促办理,并常常令将主犯解京“亲加廷鞫”,先后严惩贪婪督抚达29人,其中令其自尽、处斩、处绞、即行正法督抚一级的官员达18人,处理督抚之多是前代所罕见的;同时,将督抚资财查抄入官,将其子嗣发往新疆伊犁充当苦差,即使这样,还是“诛殛愈众而贪风愈甚”。除弘历在惩贪指导思想上一贯以“不为已甚去已甚”相标榜,往往是“事已不可掩覆”才下决心查办,并在查办过程中常常以“人才难得”等借口“弃瑕录用”,包庇和纵容了一些督抚。以及和珅在乾隆后期得宠秉政,督抚们被迫趋奉和珅以求庇护的原因外,督抚贪污的直接原因,与弘历假手于督抚敛财聚贿,采用令督抚赔补公项、罚俸罚养廉、罚“议罪银”、公捐、进贡方式,使督抚养廉名存实亡,经济上不堪重负,使其借此大肆贪婪,不仅如此,以罚代法包庇纵容了督抚的贪婪行为,使督抚贪污行为更加愈演愈烈。     

赫连氏夏政权职官制度考论

赫连勃勃建立的大夏政权在制度建设上颇有建树,体现在官制方面,就是建立了一套"胡汉杂糅"、新旧并用的职官制度。赫连夏的中央官制构成中,既继承和保留了三公制、司隶校尉等两汉旧制的因素,也有对三省制等魏晋新制的吸收和利用,诸如尚书、中书、门下、秘书、御史台等中央行政、监察机关,在夏政权的中央官制中都有所反映。赫连夏的中央官制中,还有一套与魏晋武官制度相似度较高的中央武官系统。除中央官制外,赫连夏并不算完善的地方职官系统则呈现新旧杂糅的特征,但无论是称为州牧,还是称为刺史,赫连夏的地方长官均非虚设,而是有其实际管辖权限。     

清末直省商政机构的确立与运作

直省商政机构适晚清重商主义兴起而设。甲午战争之后,中国出现了重商的社会思潮,朝野人士纷纷吁请成立正式的商政机构,但在"不与民争利"观念的支配下,清廷对于设立专门的商政机构,依然迟疑不前。各省督抚在甲午战后率先设立了地域性的商政机构——商务局,成为先于商部的产业行政整合机构。各省商务局的设立,从知识与制度的相互关联方面,折射出晚清对商务的重新定位以及由此引起的制度变化。从直省商政机构的确立,到丙午官制改革设劝业道以专责成,体现了清末经济改革从分散走向集中、从无序走向有序的过程,并最终促使清廷将商事机构纳入正式的职官体制。     

论清代晚期督抚制度的变化

总督、巡抚制度是清代实行的一项行之有效的地方管理制度。总督“掌厘治军民,综制文武,察举官吏,修饬封疆”;巡抚“掌宣布德意,抚安齐民,修明政刑,兴革利弊,考核群吏,会总督以诏废置”。二者同属地方最高一级长官,总督偏重军政,巡抚偏重民事,而以总督之责为重,国家一切施政方针均需首达督抚而推行于下,同时中央通过分权于督抚以收集权之效。因此,在清朝的封建统治链条中,督抚是极为重要的一个环节,这一制度     

康有为的政治改革与孟德斯鸠的三权分立学说

戊戌维新时期,康有为变革中国政治的理论支柱之一是孟德斯鸠的三权分立学说.他依据孟德斯鸠学说构建的新“政体”,是从改革清朝的官制作突破口的.地认为改变政体,也就是“变官制”与“正定官制”为同义语.他说:“凡百政事,皆待官而始行.”因此,变官制为变法之本,是变法必须首先解决的问题;“苟官制不改,以数千年积弊之衙门,只     

清季巡警道的筹建与外官改制

巡警道的设置是清末外官改制的一项重要内容，是中国官僚制度的深刻变更。设立巡警道，由清朝中央主导推动，但具体落实还是依赖外省疆吏的执行。各省巡警道设立之先后，主要受该省督抚思想倾向与政治态度的影响；其次，受各省警务原有基础、治安局势、经济财赋、社会舆情等状况的制约。巡警道的建制状况反映了外官改制的具体历程，以及清末政局与官场生态。     

清末的谘议局

清政府面对日益高涨的资产阶级民主革命洪流,于一九○五年打出了“预备立宪”的招牌。但迟至光绪三十三年九月十日(1907年10月30日),清廷始下达“著各省速设谘议局谕”。然而,由于章程尚未公布,因此,应者寥寥。光绪三十四年六月十日(1908年7月8日),清政府颁发《谘议局章程》八章一一五条。并“著督抚限一年内办齐谕”。稍后,继颁“九年预     

袁世凯与丙午改制

丙午改制,即光绪三十二年(1906年)清廷宣布预备立宪后的改订官制活动。在丙午改制中,袁世凯力主“责任内阁”方案,但遭到了清廷的否定。袁世凯的失败对以后的政局产生了深远的影响,其一是改制失败后袁权势大减,已埋下宣元遭斥的机缘,而清廷“排汉”政策也从此发端;其二袁的失败赢得了立宪派的同情,从而为宣末民初二者的“合作”打下了基础。本文试分三部分对这个问题略加阐述。 一 光绪三十二年七月六日,出使各国考察政治大臣戴鸿慈、端方奏请改订全国官制,以为立宪预备。而改订官制的第一条就是“宜略