引言

深化科研“放管服”改革，是我国实施创新驱动发展战略和建设世界科技强国的重要举措。党的十八大以来，党中央、国务院高度重视科技领域的“放管服”改革，先后出台了一系列优化科研经费管理的政策文件。2016年是“十三五”的开局之年，中共中央办公厅国务院办公厅印发《关于进一步完善中央财政科研项目资金管理等政策的若干意见》（中办发〔2016〕50号），标志着科技领域“放管服”改革帷幕正式拉开^[1]。2021年是“十四五”的开局之年，国务院办公厅印发《关于改革完善中央财政科研经费管理的若干意见》（国办发〔2021〕32号）（以下简称32号文），为新一轮科技领域“放管服”指明了方向^[2]。

随着改革的不断深入，各高校积极贯彻落实科研“放管服”改革，相继出台了一系列改革措施并取得了一定成效，但是仍然存在政策红利释放不够、执行不到位、科研人员获得感不强等情况。究其原因，问题包括：学校科研经费管理改革思路问题、学校对政策理解不到位、学校内部相关管理体制机制问题、学校信息化建设相对滞后、学校科研财务服务有待优化等。这些亟待解决的改革“最后一公里”问题在高校尤其是地方高校中普遍存在，对改革成效产生深远影响。因此，研究高校科研经费管理改革模式，解决好改革“最后一公里”问题具有重要的现实意义，既是国家对高校科研经费管理提出的更高要求，也是高校科研事业高质量发展的内在需求。本文以D大学为例，结合D大学科研经费管理改革思路，全面总结D大学在科研经费管理改革中的主要举措，深入凝练其创新探索，提出“线上+线下”全流程、一站式、立体化的科研经费管理改革模式，以期为高校科研经费管理改革提供有益参考。

一、  D大学科研经费管理的“放管服”改革框架

作为一所教育部直属的多科性研究型大学，D大学将“促发展、控风险、强服务”作为科研经费管理改革思路，这与国家科研“放管服”改革“简政放权、放管结合、优化服务”的思路完全契合（如图1所示）。

图  1  D大学科研经费管理的“放管服”改革框架图

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所谓“放管服”，“放”是简政放权、能放尽放、应放尽放，破除体制机制束缚、创造更好的制度环境，最大限度地调动科研人员积极性，进而激发创新创造活力。“管”是放管结合、有效监管^[3]，要避免“一放就乱”“一管就死”，在提高财政资金使用效率的同时还要保障资金安全、规范、有效使用。“服”是优化服务、优质服务，尽可能地减轻科研人员事务性负担，提升科研人员获得感，使其潜心研究。

所谓“促发展、控风险、强服务”，“促发展”是指促进学校科研事业发展，这是科研经费管理改革的出发点和落脚点。“控风险”是指控制科研经费财务管理风险，这是科研经费管理改革的重要保障。“强服务”是指强化服务，提供高效、便捷、优质的财务服务，蕴管理于服务之中，这是科研经费管理改革的支撑点。

二、  D大学科研经费管理的重点举措分析

（一）  赋予科研人员更大的经费使用自主权

由于科学研究具有灵感瞬间性、模式不确定性、方式随意性等特点，32号文遵循科研活动规律，秉持“能放则放、应放尽放”的原则，在赋予科研人员更大技术路线决策权的基础上，进一步赋予其更大的经费使用自主权——扩大预算编制自主权、扩大预算调剂自主权、扩大经费包干制范围、扩大结余资金留用自主权^[4]，使科研人员放开手脚才能创造出更多高质量的科研成果。D大学充分释放国家政策红利，在赋予科研人员更大的经费使用自主权方面主要举措如下：

1   扩大预算编制自主权

将直接费用原来下设的九大类预算科目精简合并为三大类：设备费、业务费、劳务费。直接费用各科目原则上均无比例限制，由项目负责人根据项目研究需要按照有关科目定义、范围和标准等如实编制。设备费中可以列支计算类仪器设备和软件工具。改进校内预算审核标准，不将预算编制细致程度作为预算书阶段和任务书阶段预算审核的因素。预算说明书中涉及单价大于等于50万元的设备费需详细说明，单价小于50万元的设备费需分类说明，业务费和劳务费只需基本测算说明即可。

2   扩大预算调剂自主权

32号文明确全面下放预算调剂权，设备费预算调剂权全部下放给项目承担单位，业务费和劳务费预算调剂权下放给项目负责人^[4]。学校及时修订了《中央财政科研项目经费预算编制及预算调整管理办法》，优化业务流程。（1）在总预算不变的情况下，间接费用原则上不得调整。（2）除哲学社科类以外的中央财政科研项目，直接费用中设备费预算调整，由项目负责人申请，经二级学院、科研管理部门审核通过后，提交财务部门审核，通过后进行变更；直接费用中业务费和劳务费预算调整，由项目负责人根据科研活动实际需要直接使用、自主安排，无需履行预算调整审核程序。（3）哲学社科类中央财政科研项目，设备费、业务费、劳务费预算调整均由项目负责人申请，经二级学院、科研管理部门审核通过后，提交财务部门审核，通过后进行变更。

3   扩大经费“包干制”试点范围

按照项目管理部门最新要求，实时调整适用“包干制”试点项目范围。明确“包干制”试点项目经费无需编制预算，下设五大类预算科目：设备费、业务费、劳务费、管理费、绩效支出，不区分直接费用和间接费用^[4]。其中，设备费、业务费、劳务费、绩效支出原则上不设比例限制，由项目负责人在规定范围内根据科研实际需要直接使用、自主安排。绩效支出超过项目总经费50%的由学校组织专家开展论证，按照论证结论处理，经科研管理部门、人事部门备案后，报财务部门执行。管理费按照总经费的6%提取。

4   扩大结余资金留用自主权

中央财政科研项目完成任务目标并且通过验收后，结余资金按规定留归学校使用，由学校统筹安排，设立科研发展基金，支持原项目组申请科研预研和后续发展研究立项，用于科研活动的直接支出。

（二）  加大科研人员激励力度

科技人才，是科技创新的根基和核心要素。32号文坚持以人为本，摒弃过去科研经费管理“重物轻人”的旧观念，认同科研人员智力投入应当得到合理的价值补偿。从三个方面调动科研人员积极性，进行有效激励。一是提高间接费用比例、扩大稳定支持科研经费提取奖励经费试点范围、加大科技成果转化激励力度，进一步拓宽经费来源，可以给有工资性收入科研人员发放绩效奖励，实现“有钱可以发”。二是扩大劳务费开支范围，可以给无工资性收入的项目聘用人员从项目经费中列支住房公积金，做到“有钱应该发”。三是合理核定绩效工资总额，突破过去绩效工资总额管理制约，防止“有钱发不出”。D大学在加大科研人员激励力度方面主要举措如下：

1   改进间接费用管理

建议项目负责人按照各级各类科研项目资金管理办法提高间接费用比例、足额编制间接费用，用好用够国家科研“放管服”政策。间接费用全部纳入学校财务部门统一管理，由学校统筹安排使用。依据成本补偿、优先保障、分级管理、激励导向的原则，按间接费用总额的一定比例计提后进行分配，其中学校占27%、二级单位占8%、项目组占65%，项目组部分可全部用于绩效支出。

2   进一步扩大劳务费开支范围

在中央财政科研项目实施过程中，支付给参与项目研究的研究生、博士后、访问学者和项目聘用研究人员、科研辅助人员的劳务性费用、社会保险补助、住房公积金，以及支付给临时聘请的专家的咨询费用，均可通过劳务费科目列支。通过薪酬一体化系统“助研助学金模块”发放的助研费，硕士研究生不超过4000元/人.月，博士研究生不超过5000元/人.月；通过薪酬一体化系统“酬金模块”发放的劳务费，由项目负责人根据实际工作量和贡献情况发放，不设置开支标准。项目聘用人员劳务性费用的开支标准，参照学校所在地科学研究和技术服务业从业人员平均工资水平，由项目负责人根据其在项目研究中所承担的工作任务和实际贡献确定，不得低于当地当年最低工资标准。

3   加大科技成果转化激励力度

科技成果转化采取转让/许可方式的，对转化收益，学校享有15%（如由服务公司代理中介服务，含服务公司享有的5%），成果完成人享有70%，成果完成人所在学院享有15%。科技成果转化采取作价投资方式的，对所获股权，学校享有30%，成果完成人享有70%。学校享有股权的收益，学校和成果完成人所在学院各享有50%。学校享有股权由资产公司代表学校持有。

（三）  减轻科研人员事务性负担

科研经费使用和管理的两大“痛点”是经费使用“报销繁”和项目结题“验收难”。32号文对症下药、精准发力，聚焦经费使用中存在的难点、堵点，通过全面配备科研财务助理、改进财务报销管理方式、推进无纸化报销、优化科研设备仪器采购和改进科研人员因公出国（境）管理方式等^[4]，着力减轻科研人员不必要的事务性负担。D大学在减轻科研人员事务性负担方面主要举措如下：

1   进一步落实科研财务助理制度

明确科研财务助理是在学校科研项目申报和全过程管理中从事财务管理和服务的人员，要求项目负责人确保每个项目配有相对固定的科研财务助理，为科研老师在项目申请、预算编制、项目立项、到款查询、到款认领、经费上账、经费报销、预算调整、结题验收、结余资金使用等全流程各方面提供专业化财务服务。科研财务助理实行协议薪酬，由项目负责人根据其工作任务、实际贡献和经费构成情况，统筹考虑劳务性费用、社会保险补助、住房公积金，在项目经费中通过“劳务费”科目列支。

2   进一步改进财务报销管理方式

（1）在项目实施过程中因科研活动实际需要，邀请国内外专家、学者和有关人员参加学校举办的会议，对于确需承担的城市间交通费可以选择在“差旅费”或“会议费”中报销，对于确需承担的国际旅费可以选择在“国际合作与交流费”或“会议费”中报销。（2）伙食补助费和难以取得发票的野外考察发生的住宿费实行包干制，市内交通费实行实报实销和包干制“二选一”。

3   推进科研经费无纸化报销试点

借助入选财政部无纸化报销试点契机，定制财务无纸化预约报销系统、升级预约单投递机、完成与校内外多平台对接，方便获取各类原始凭据。提供三种投递方式：特殊业务现场投递，可接收纸质票和电子票；智能预约柜投递，可接收纸质票和电子票；智能报销网上投递，可接收电子票。目前，科研经费报销中涉及设备费、外协费、材料费、差旅费、会议费、劳务费、专家咨询费等业务已全面实现无纸化。科研老师可根据自身情况自主选择报销方式。

4   优化科研仪器设备采购

一个财政年度内使用一个预算项目采购同一品类或类别的科研仪器设备学校自行采购限额为40万元。40万元以下的，可自行采购。政府采购分散采购限额以下，学校自行采购限额以上的，按照随到随采的原则采购，以网上竞价、校内询价等快速采购方式为主。对于科研急需的，实行“特事特办”“随到随办”，由项目负责人所在二级学院向科研管理部门提出申请，经部门负责人确认后，由招标采购中心会同财务部门、审计部门、项目负责人就项目进行内部会商，通过后可由项目负责人直接确定供应商。

5   改进科研人员因公出国（境）管理方式

因公出国（境）根据任务性质分为“公务出访”和“学术交流出访”，将科研人员“学术交流出访”与行政人员“公务出访”进行区别，对“学术交流出访”和“学术交流来访”按业务类别单独管理。在厉行节约的前提下，项目负责人可在经费预算内自主选择“学术交流出访”的交通工具和确定住宿标准。科研经费中列支该类费用不纳入“三公”经费统计。

（四）  改进科研绩效管理和强化监督检查

随着财政科研经费的持续增长和科研经费管理政策的不断松绑，加强科研绩效管理和强化科研经费监督检查^[4]，保障财政科研资金安全、有效使用显得尤为重要。一方面，32号文要求项目管理部门改进科研绩效评价指标和体系，强化科研绩效正向引导和绩效评价结果运用。另一方面，32号文强化科研经费监督检查，要求项目管理部门要探索制定“负面清单”、增强监督合力、创新监管手段、提高监管效率、加强科研信用记录管理；要求项目承担单位要落实法人主体责任、动态监管科研经费使用等。D大学作为项目承担单位，在这方面主要举措如下：

1   加强科研绩效管理

学校通过分配项目组间接费用和绩效奖励，引导科研资源向优秀人才和团队倾斜。由项目负责人作为项目绩效支出的责任人，结合项目参研人员在项目实施过程中的工作任务、实际贡献确定绩效奖励分配方案。简化绩效奖励发放流程和手续，发放标准不设限制，取消二级单位和科研管理部门的审批环节，项目负责人已签字审批的，视同其已履行绩效考核评审等前端程序，不再提供绩效奖励发放报告、考核评审表等说明材料。

2   强化科研项目经费监督检查

学校机构改革，在财务部门组建“信息化与财务监管中心”，增设经费监管与稽核岗位。搭建并持续升级“财务大数据监管系统”，利用大数据信息技术手段，提高事中监管和事后监管效率。财务部门联合审计部门成立“稽核工作小组”，加强日常监管、财会监督和审计监督的贯通协调，增强监督合力。学校还主动聘请第三方事务所进行诊断性评估，从收入、预算、核算、资金管理等方面对学校年度财务状况进行梳理，查找问题并提出整改建议。学校根据诊断性评估意见，立查立改、自我完善。

三、  D大学科研经费管理改革的新模式探索

在深化科研“放管服”背景下，D大学坚持问题导向和目标导向，不断探索创新科研经费管理新模式，致力建立健全科研“放管服”长效机制。如图2所示，新模式强调科研经费管理和服务的全流程、一站式、立体化^[5]，具体包括“线上”和“线下”两个维度。

图  2  D大学科研经费管理改革的新模式示意图

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（一）  “线上”模式探索

D大学秉承“将线下办事流程‘复制’到线上，信息多跑路师生少跑腿”的财务信息化建设理念，立足科研经费全生命周期，深入分析科研老师需求，依托电子信息学科优势，定制开发了多个“线上”管理和服务系统，包括科研财务管理系统、大数据监管系统、薪酬一体化系统、智能服务机器人“财宝”、凭证影像化系统、掌上财务管家等，努力构建全流程、一站式^[6]、立体化的科研经费管理和服务平台，力求为科研老师提供便捷、高效、优质的财务服务。

1   定制上线国内高校首个“科研财务管理系统”

定制上线国内高校首个“科研财务管理系统”，入选教育部2017年度管理会计案例库。针对“科研−财务两头跑”的问题，2016年由学校科研管理部门和财务部门共建“科研财务管理系统”，打破信息孤岛、优化业务流程^[7]，实现了四个“统一”：（1）统一“一站式”，科研老师、二级学院、科研管理部门、财务部门等不同角色在同一个系统中进行授权操作^[8]，项目管理和经费管理相融合推动管理再提升。（2）统一“全覆盖”，全部科研项目无论是预算制还是包干制，无论是前补助还是后补助，无论是预算一体化财政拨款还是实拨，统一纳入系统管理。（3）统一“全流程”，科研老师只需要坐在办公室即可完成名下所有科研项目从项目申报、项目立项、科研票据、到款查询、到款认领、经费上账、预算调整、结题验收等“全流程”的业务办理。（4）统一“全方位”，为极大提高准备项目申报和结题验收材料的效率，科研人员可以在系统中轻松下载学校基本情况、财务管理状况、财务负责人信息等资料，为科研人员提供全方位的线上服务。

2   定制上线国内高校首个财务大数据监管系统

定制上线国内高校首个财务大数据监管系统，获得教育部充分认可并面向全国高校推广。科研经费使用自主权“能放尽放”需要将“强化监督检查”作为制度保障。科研老师被赋予更大的科研经费使用自主权后，可能会出现由于不了解科研经费管理政策而无意“踩红线”的行为，甚至可能会出现有意“踩红线”的行为。学校为防范财务风险，利用大数据等信息技术手段，开发了“财务大数据监管系统”。对财务“高频、高危、高值”问题，通过智能内外部数据获取、规则引擎交易判断等技术手段，自动判断拦截、实时预警提醒“关联交易”“高频交易”“企业状态异常”等高风险交易，对科研经费使用进行动态监管^[9]。这样不仅主动地保护了科研老师，确保科研经费合理合规使用，还有效地控制了财务风险，守住了红线、底线。

（二）  “线下”模式探索

1   升级对接服务模式

升级对接服务模式，科研经费管理改革从“管理”到“治理”转变^[10]。D大学是国内高校首个提出并开展“财务对接服务”的高校。2015年，财务部门开始实施对接服务学院制度，每周固定人员固定时间到学院贴近师生服务，当好意见的“倾听者”和问题的“帮助者”，努力做到“周周有反馈，事事有回应”。随着科研经费大幅增长，为进一步把科研财务服务做深、做细、做实，更好地做到业财融合，自2022年起财务部门升级了对接服务模式，启动了对全校“千万级科研大团队”的深入对接服务，为其匹配专属的财务工作小组，提供从科研预算编制到结余资金使用全流程各环节的财务服务，帮助科研团队解决具体问题，做好财务“助手”和“帮手”。深入对接服务“千万级科研大团队”取得积极反响，科研大团队提出了各自在财务方面遇到的问题，希望财务工作小组能在项目预算编制、审计验收等环节出主意、想办法，帮助解决相关问题。财务工作小组对反馈的问题进行互动交流和现场解答，对一时难以解决的“疑难杂症”进行汇总，上报改进服务工作小组研究决定，再由财务工作小组将处理意见及时反馈给团队，努力做到“事事有回应、件件有着落”。

2   加强科研财务助理队伍建设

加强科研财务助理队伍建设，切实减轻科研人员事务性负担。第一，组建实习生队伍，源源不断为科研团队输送科研财务助理“生力军”。D大学财务部门与专科财经院校建立实习基地，选拔基础知识扎实、专业技能过硬的专科实习生，进入财务部门进行为期一年的实习。实习期满，优先推荐给有招聘科研财务助理需求的科研老师和科研团队。这部分实习生相较于社会招聘的新助理更加熟悉学校现行的科研经费管理政策和业务流程。因此，得到了科研老师的欢迎和认可。第二，不断提升科研财务助理“主力军”经办服务能力水平。针对各级各类科研经费管理政策更新快、审计验收材料繁杂和专家口径不一致等问题，通过举办专题培训会、财务助理交流会、财务助理实训锻炼计划等活动^[11]，将科研财务助理纳入财务队伍培养计划，使其提供更加专业化的服务，将科研老师从繁杂的、不必要的事务性工作中解放出来。

3   持续创新政策宣传和财务指导方式

多措并举，持续创新政策宣传和财务指导方式。坚持开展“走出去”和“请进来”系列活动，常态化邀请外部经验丰富的财务专家进校，针对共性问题开展专家讲坛，针对个性问题“点对点”上门指导。为了方便科研老师及时了解最新的科研经费管理政策、预算编制和结题验收要求^[12]，学校财务部门定期更新《科研经费管理文件汇编》，在科研财务管理系统中发布了《中央财政科研项目预算编制指南》，在微信公众号中推送“科研项目财务验收指南”“科研项目财务验收，专家都审啥？”“科研财务宝典——经费结余政策解读”等，通过多种方式帮助老师提高科研项目预算编制、结题验收的效率和质量。

四、  D大学科研经费管理改革的典型成效

D大学围绕“促发展、控风险、强服务”的改革思路，把深化科研“放管服”改革作为重大机遇，遵循科研活动客观规律，结合学校实际，贯彻落实32号文改革要求，探索“线上+线下”全流程、一站式、立体化科研经费管理和服务新模式，切实解决科研经费管理中的痛点、难点、堵点，推进了科研“放管服”改革有效落地，努力形成充满活力的良性科研经费管理机制，增强科研人员的成就感和获得感，促进学校科研事业高质量发展，主要成效体现在以下三方面：

1. “十三五”以来D大学科研经费到款持续稳定增长，如图3所示。

图  3  2016～2023年D大学科研经费的到款情况

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2. D大学在高水平科技成果产出、人才培养、科研队伍建设、示范应用、经济效益、社会效益等方面贡献突出。2016年以来，D大学获得国家级科技奖励共计15项，其中牵头获得国家科技进步奖一等奖1项实现零的突破。

3. D大学科研老师对学校科研经费管理与服务的满意度显著提升，在近几年学院对机关评价中，财务部门排名从后10%跃居前10%。

五、  结语

在深化科研“放管服”改革背景下，从中央到地方，从项目管理部门到项目承担单位，总体上都在积极贯彻落实科研“放管服”改革，但仍有部分政策措施在“最后一公里”存在落实困难的问题。各高校应以此为契机，结合自身在科研经费管理改革中遇到的困境，深入剖析“最后一公里”问题，借鉴兄弟高校的实践经验和创新探索，厘清科研经费管理改革思路，不断完善校内相关制度、优化业务流程、简化报销手续、加强信息化建设、强化监督管理、加强科研财务助理队伍建设、丰富财务服务方式，参考“线上+线下”全流程、一站式、立体化科研经费管理和服务新模式，切实做到“能放尽放、有效管理、优质服务”，建立科研“放管服”长效机制、完善高校财务治理体系、提升高校财务现代化治理能力。