乡村振兴背景下基层政府培育农业产业的组织机制

贫困地区基层政府培育农业产业的行动中普遍且长期存在着差异化结果现象,即名实分离与名实相符并存。这一现象是基层政府在不同类型压力型体制作用下理性选择的结果。由于中央或者上级政府农业产业培育政策的目标靶向范围不同,在政府治理实践中压力型体制呈现出不同的类型,即试点性压力型体制与普惠性压力型体制。在不同类型的压力型体制所塑造的组织运行情境中,基层政府的行动策略有很大差别。一方面,两种压力型体制下府际合作关系存在差异。在试点性压力型体制下,上下级政府围绕农业产业培育目标形成紧密合作关系。在普惠性压力型体制下,受到政策绩效没有与主政官员的升迁直接挂钩、政策目标与当地的现实条件和政府部门的实际能力不相匹配等因素影响,基层政府会以维持社会稳定为首要目标,不会积极去创新农业产业政策。另一方面,两种压力型体制所造的组织情境影响着基层政府与多元主体的协同效果。在试点性压力型体制下,中央或者地方政府授予了基层政府创新政策的自主空间。此外,中央到地方政府注意力高度集中于基层政府也促使其不得不采取与其他主体合作的方式推进政策实施。在普惠性压力型体制下,基层政府只需要对标既定政策目标完成任务即可,倾向于追求稳定的行动策略。不同类型的压力型体制下形成的分层治理结构、政企关系、产业培育方式最终导致农业产业培育出现差异化结果。     

从“内生治理”到“事件治理”：土地调整逻辑的变迁

以一个传统农业型村庄为个案,从治理的视角,讨论土地调整逻辑的变迁。20世纪80—90年代的土地调整主要通过具有村社理性的土地共识和组织基础实现村庄土地的动态流动,是村庄内生性的治理。税费改革后,以个体化、市场化为取向的三农政策的落地使得村庄内部土地利益分化,村庄治理失效,因而形成难以克服的调整困境。由于村庄难以实现土地利益平衡,村民通过事件化的策略行动向基层政府施压,基层政府不得不以事件治理的方式实现土地调整。事件治理型土地调整是基层政府治理资源和治理原则双重缺乏的权宜结果。土地调整的变迁显示了当下农村政策的推行中,如果只注重国家力量,而不充分考虑村庄内生的治理逻辑,将会导致层出不穷的基层治理问题。     

压力型体制下基层政府间共谋现象——基于委托——代理理论分析视角

以委托代理视角透视压力型体制下基层政府间代理行为变异问题。在基层治理实践中,基层政府面对自身治理场域的特殊性及层层加码的上级派发的任务执行压力,无法完全实现统一的规定要求,在此种情境中基层政府以“共谋”形式作为应对上级问责压力的主要手段。在受到上级问责压力作用下,催化了Y县政府与县生态环境部门共谋行为的衍生发展。基层政府间的共谋行为其产生源头无非是基层政府自身避责、逐利的需求,是在当前中国行政结构下一种理性灵活的策略性选择。     

加压容易减压难:乡镇政府负担生成的多重制度逻辑

乡镇政府负担是推进基层治理体系和治理能力现代化很大的阻滞因素。基于“结构 过程”的分析范式与压力传导的双向视角,并结合田野调查发现,多重制度逻辑综合作用引致的乡镇政府负担生成机制可解释为“加压容易减压难”。一方面,在压力型科层体制下,乡镇政府受到上级政府的强制性支配,议价空间有限,上级政府较易实现对乡镇政府的加压,这表现为任务分配与任务负荷的失衡、资源配套与高效执行的冲突、检查与迎检的张力、问责与容错的矛盾。另一方面,在自治型村庄治理体制下,乡镇政府对村级组织的行政控制受到限定和约束,减压过程存在任务转包困难、任务承接能力有限、任务落实效果衰减、任务执行动力不足的困境,导致村级组织较难实现对乡镇政府的减压,且乡镇政府还需处理村级组织反向上交的“剩余事务”。“加压容易减压难”导致乡镇政府的治理事务超出其可承载限度,由此生成治理负担。     

挂牌督办与安全生产治理：基于“压力—回应”框架的实证研究

挂牌督办是我国督查体制下的重要政策工具,已普遍运用到各地方的安全生产治理实践。本文建构"压力—回应"的分析框架,基于省级面板数据,探讨挂牌督办对地方安全生产治理效果的影响,并揭示挂牌督办下不同的压力类型如何驱动地方政府差异化的回应策略。研究发现,挂牌督办能够显著提升地方安全生产的治理效果,并塑造出不同的压力类型,进而影响地方回应策略。具体而言,政治压力均会驱动地方政府采取对上负责("一刀切")与向下服务("切一刀")的回应策略,而社会压力仅促使地方政府采取向下服务的回应策略。基于压力类型和回应取向的综合分析,可将地方回应挂牌督办的差异化策略划分为应付型回应、履职型回应、治理型回应以及不回应四种类型。本文结合江苏响水"3·21"爆炸事故,梳理挂牌督办下地方如何围绕差异化的目标取向而进行回应策略的组合和拼接,据此提出相应的政策建议。     

统合型治理：基层党政体制的实践逻辑

中国基层治理体制是基层党委和政府相互作用下的党政体制,在实践中呈现出统合型治理的运作逻辑。以山东省招远市的基层治理实践为例,从行政资源整合、政治任务转化、基层组织动员三个方面考察该地统合型治理的实践逻辑。研究发现：统合型治理是一种能动型的治理机制,能够实现多元化治理方式的灵活性切换、常规工作和中心工作的制度性转换、应急式治理向常规性治理转变;统合型治理的运行机制,即基层党委和政府双重体制的互动整合机制,具体包括党委体制与行政体制的压力传导机制、责任联动机制和权责分配机制;统合型治理强调党在基层治理中的领导地位,为基层党组织建设提供了新的视角。     

风险治理情境下基层官员“加码式避责”的行为逻辑

风险治理情境下基层官员如何落实职责和任务安排是基层治理面临的重要问题。基于政府治理实践中不断出现的“层层加码”现象,研究提出“加码式避责”的概念,解释基层官员在风险治理情境下受制于多重因素制约和认知权衡从而塑造避责行为策略的过程。“加码式避责”是在风险治理情境下,基层官员通过主动强化政策执行而规避政治责难的行为。风险不确定性、基层治理资源不足与问责制度刚性三者之间的内在张力是基层官员风险治理时面临的现实情景。在属地管理原则下,基层官员只能依靠掌握的剩余控制权主动加压达成问责风险规避的目的。风险治理情境下基层问责应充分考虑风险本身特性,统筹过程问责与结果问责,加快建立区域性协同合作风险预防和治理机制,提升基层政府官员危机事件治理能力。     

第一书记制度实践的差异化类型及其形塑机制

第一书记制度是我国扶贫领域的一项制度探索和创新,其在基层治理实践中呈现出复杂性和多样化的特征。第一书记制度的进村,在村庄层面实现国家治理和基层自治的对接,形成了具有差异化的治理结构和实践样态。村庄调研发现,第一书记制度与村庄社会的互动存在三种关系模式：包办替代型、合作辅助型和被动疏离型。这一实践差异由村庄的资源基础与治理能力、地方政府的村庄定位与资源匹配以及第一书记的个人资源网络与职业追求三方面形塑而成。第一书记制度在实践中产生了精准性和可持续性问题,优化第一书记制度绩效应从组织体系再造和资源精准对接两方面展开,以推动村庄内生脱贫潜能和自主发展能力的提升。     

农地制度改革中的村治结构变迁

建国以来,我国农村土地经历了运动式的规模经营、家户制的个体经营和市场化的规模经营三次大的农业经营制度变迁,村庄治理结构也相应地发生了三次嬗变。农地规模经营背景下,内生型工商资本对村庄治理的影响具有多样性,而外来资本对村庄治理结构的冲击,使得村庄经历了治理主体的非对等性进出、治理资源的非均衡性流动和治理方式的非规范性建构。研究发现,村组织、地方政府和国家政策是影响现阶段村庄治理结构的重要变量。因此,本文拟从坚持村社自主性、健全利益协调机制、发展基层治理体制、优化惠农政策的实施细节、培育内生型新型经营主体和追踪总结试点经验几个方面提出改进建议,以回应村庄治理结构的变迁。     

基层治理中的利益网络化运作

内容：城乡结合部地区的农村因要素市场化与利益集聚不断冲击着原有的乡村治理体制,基层治理中呈现的“内卷化”与合法性危机成为主要问题。然而农村社区治理主体所产生的变异并没有造成大规模的治理矛盾和冲突,其原因在于“富人治村”或者说灰色力量的渗透是有其村庄治理的运作策略,他们的行动策略也会构建一定的治理结构。富人和灰色力量通过利益网络化的策略进入村庄治理结构,在获得村庄治理主体位置的时候又反过来通过利益网络支配村庄治理格局。利益网络化运作是一种双向流动的过程,既是富人得以维持其地位的支撑结构,同时也是他们得以支配村庄的工具。     

积极政府视角下加强和创新基层社会治理的有效路径

加强和创新基层社会治理是推进社会建设的重要任务。基于积极政府的理论视角,从行动边界、行动特征、与其他治理主体关系、行动目标四个方面对公共部门在基层社会治理中的角色定位展开探讨;从力量吸纳度和行动主动性两个维度出发,将政府在加强和创新基层社会治理中的角色划分为“积极政府”“灭火式政府”“消极政府”和“无力型政府”。通过分析集中整治侵占农村集体资产的案例发现,相关政府行为具有典型的积极政府特征。积极政府是对政府边界问题的良好回应。加强和创新基层社会治理需发挥政府的积极作用;预判治理风险、吸纳治理资源、精细治理策略是其有效实践路径,三者均是积极的政府行为,互为支撑,相互作用,共同构成治理的良性循环;实践中,要坚持源头治理、动员多元主体参与,借助信息化手段,逐步迈向高效能治理。     

退耕还林工程中的“国家——村庄”关系纠葛

退耕还林工程本来是一个村庄、个体农民和国家之间没有利益冲突,完全可以实现多方共赢的项目,但仍在一些地方仍然遭遇了失败。失败的直接原因可以归结到政府的监管不力,但更深层次的原因可能是在基层治理中未重视村庄的共同体性质,使得国家工程遭遇了村庄共同体的不当抵制与忽视。国家的基层治理应重视村庄的共同体性质,尽力避免村庄共同体的合作产生消极结果。同时,基层权力部门应该挖掘村庄共同体的潜在价值,扶持村庄共同体的组织建设,构建国家政权与村庄之间良性的关系。     

基层社会治理中的驻村“第一书记”：名实分离与治理路径

“第一书记”是国家促进乡村发展的代理人之一,是地方政府落实各项政策的承担人,是回应基层群众诉求的执行人。基于“情境-过程-结果”的分析框架对桂南P县白镇驻村考察发现：第一书记的嵌入对推动基层组织再造,吸纳体制内外资源与缓和基层社会矛盾具有积极的意义,但在压力型体制、目标责任制与晋升激励机制的情境下,第一书记的行动逻辑倾向于重过程干预,轻弥补指导;重争资跑项,轻运营管理;重走读下沉,轻服务下移;重晋升条件,轻村庄发展。由此形成了以加强组织建设之名,干预基层自治之实;以提升基层社会治理水平之名,下基层“镀金”之实;以提升公共服务供给之名,获取晋升条件之实的异化现象,严重偏离了制度设计的初衷。因此,地方政府应在选派前建立甄别机制,防止其“混基层工作经历”的投机行为;在下派中进行不定期巡查,防止其“悬浮化”而导致基层问题“上不来”;在任期结束后实行村民参与评价和离任审计,防止其“不作为”与权力寻租的“乱作为”,进而确保其驻村工作的名实统一。     

基层政府发展村庄产业的“经营平台”机制——以X村旅游开发为例

以贵州省L县X村的旅游开发为例,探讨基层政府发展村庄产业的“经营平台”机制及其逻辑,将“经营平台”机制看作基层政府保持适度自主权的努力。在推动村庄产业发展的过程中,基层政府集中体制内资源与村庄社会合作,合力将村庄打造为带动各方市场参与的“平台”,并保持平台稳定运行,尽可能提高平台交易量并从中抽取“平台利润”,形成一种“经营平台”的治理机制。这一治理机制使得基层政府在一定程度上得以规避体制-市场-社会三重结构的约束,保持在经济活动中的自主权。“经营平台”是基层政府集中有限资源应对制度约束的结果,它在推动村庄产业发展的过程中回应多方诉求,也满足政府自利诉求,但却弱化村庄治理能力,放大经营风险,加重体制负担。     

基层社会治理中的底线逻辑——基于农村计划生育实践的分析

在农村计划生育中,基层政府承担着出生控制和社会秩序双重矛盾的职责底线,而农民的生育底线牢不可破。基层政府的底线逻辑根源在于压力型体制所建立的单向责任模式。农民的生育底线植根于农村社会的经济文化环境。这些相互冲突的底线之间存在强大的张力。农民通过抗拒结扎来坚守生育底线,并通过性别选择的妥协策略软化来自国家的规制压力;基层政府及其村庄代表在计划生育工作中也遵循农民的生育底线,化解了出生控制与社会秩序之间的张力。在三个底线之间的张力中,经过基层政府、村干部和农民互动形成了社会治理的底线逻辑。各个主体遵循底线逻辑,使农村计划生育取得了一定的治理效果:国家的生育政策目标获得实现,社会秩序未受计划生育挑战,农民生育底线得到较好保持。通过农村计划生育案例,可以发现社会治理各主体必须坚守底线逻辑,才能形成和谐的关系秩序。     

垂直激励、村庄治理与农村养老服务供给

面对严峻的农村养老服务供给难题，政府通过财政转移手段向农村输入资源具有重要价值。然而这一价值不应局限于兜底保障功能，更要从激励视角促发村庄养老服务供给自主治理的活力。运用扎根理论，在对山西省日间照料中心的研究中发现，政府以垂直激励来激发村庄治理进而推进村庄养老服务的生产，其中激励感知为差异化的传导中介。整体而言，从激励理论视角揭示了这一情境中的“前台-后台”作用机制。垂直激励为村庄治理开启了引擎，并键入了制度生成，但也存在难以触达村域治理主体心理层面与激励感知窄化两重约束。因此，应当注重通过垂直激励引导村庄内生激励生成而非仅仅作用于激励感知层面，注重对村庄能人认知观念和村级党组织进行非物质激励的构建，以及开发整体性的差异化激励策略。     

精准扶贫政策的分级落实机制及其基层实践困境

打赢脱贫攻坚战,关键在落实精准扶贫政策。目前,精准扶贫政策在实践中形成了分级落实的制度安排,中央政府、省级政府、基层政府和村民的利益诉求并不完全一致,各自遵循着不同的行动逻辑,使政治机制、行政机制和治理机制共存于政策落实的过程中。行政机制意味着地方政府只会遵循官僚制的惯性逻辑,将精准扶贫从一个宏观政治层面上的战略问题转换成为一个官僚体制内部行政层面的政策执行问题,按照事本主义的原则落实政策;治理机制反映出村庄场域中不同利益参与主体在贫困户指标的分配中遵循着乡村逻辑,影响了扶贫政策的落地;行政机制与治理机制间的内在紧张关系,造成形式主义在基层行政中的泛滥,使政策呈现出“悬浮”状态。这促使中央政府启用政治机制,发起运动型治理,将“行政问题再政治化”以克服官僚体制的内在弊病,推进政策落实。受此影响,省级政府只得调整、修订政策,而政策的变动又加重了地方政府执行政策以及进行贫困治理的难度,这构成精准扶贫政策陷入基层实践困境的内在制度逻辑。     

“乡政村治”、利益分配与村庄精英的行动逻辑——基于四川J县金村模型

村庄精英是乡村社会中公共利益分配的中间人和协调者。以四川J县5个村庄田野调查基础上的金村模型,考察村庄精英与"乡政村治"体制和利益分配的关系,分析精英的理性逻辑与行动策略。研究发现:"乡政村治"体制对精英行动具有规制作用,而精英对"乡政村治"有适应功能;利益分配对精英行动具有建构作用,而精英对利益分配有调控功能;以"公益""共益""私益"三维度划分体制精英的理性逻辑,可形成五种类型的行动策略组合。当前亟需从制度上明确招商性项目的激励机制,强化政策性福利分配的规制,落实村民议事和村务监督制度,完善基层党员培养和村干部选拔制度,防止乡村治理陷入"精英全面控制"或无人治理的困境。     

行政嵌入社会:国家治理与乡村社会关系研究

国家治理与乡村社会的关系表现为“行政嵌入社会”。行政力量嵌入乡村社会依托两种方式:一是内生性秩序的行政激活,以村庄内生性秩序的合理改造为基础,基层政府激活村庄内生性秩序的治理作用;二是自治秩序的行政规范,以引导村庄选举的方式,基层政府规范村庄的自治秩序。研究发现,基层制度设置与行政吸纳是行政嵌入社会的组织机制,国家资源分配与利益吸附是行政嵌入社会的动员机制,政府文化供给是行政嵌入社会的文化塑造机制。借助以上三种机制,国家行政力量得以与乡村社会融合,从而实现村庄善治。     

调控型政权:乡镇运作及其治理实践

乡镇运作逻辑及其政权属性是镇域治理研究的基础性问题。当前乡镇运作主要受体制规制、 社会监管与资源紧缺三重压力挤压,镇域治理事务性压力突显,促使乡镇政权采取压力调节与控制策略,推动不同公共事务的清单式管理、常态化监管、动态化防控与运动式治理,乡镇治理呈现“调控主义”逻辑。乡镇政权对压力结构的分解重组、治理事务的分类和治理资源的调配,表明其具有相对自主性与能动性的“调控型”政权性质。乡镇政权的内部调控策略,容易带来乡镇的“治理内部化”发展,限制乡镇政权治理能力的提升。基于此,基层治理体制改革需给予乡镇政权向外扩展治理资源、培育治理力量的空间与财力,建立符合镇域治理现实的“权威的统合治理”秩序,真正推动基层协商共治与简约治理。