问责-避责关系新解：基于“行动-制度-环境”框架

问责与避责间的关系是责任政治研究的重要议题,其中,问责导致避责的机制亟待探究。以X县早稻生产政策过程为例,基于“行动-制度-环境”的分析框架,探讨上级问责与基层避责之间的关系机制。研究发现：基层干部避责行为是上级问责制度与基层社会环境共同作用的结果,是作为责任者的基层干部面对上级问责压力和农民抗拒压力的理性选择。为贯彻落实非粮化整治政策,上级通过责任分配、责任考核和督查问责制度,给基层干部施加了巨大的早稻生产责任压力。而农民在长期的生产历史过程中已经形成了以中稻种植模式为主导的、较为稳定的生产秩序,拒不执行早稻生产政策。承受双重压力的基层干部只能采取责任兜底的属地化机制、利益交换的市场化机制和联合避责的科层化机制来规避上级问责风险。作为行动者的基层干部运用自由裁量权,通过隐匿信息、集体负债等方式,在一定程度上改变了既有的制度-环境,再造了基层治理结构。     

行政考核、任务压力与农村基层治理减负——基于“压力-回应”的分析视角

在科层制体系中,自上而下的行政考核在增强任务压力的同时,也催生出基层多样化的减负回应方式.基于“压力-回应”的分析框架对农村基层治理考察发现:以精细化管理为特征的行政考核不仅加剧了自上而下的政策执行压力,也塑造出上级部门常态化考核与基层淘汰式回应、上级领导不定期督查与基层拼凑式应对、上级政府签订责任状与基层选择性消解的治理样态.以靶向式的底层回应过程,在降低被督查和问责风险的同时,也显现出从“条块分割”走向“合作互动”的跨部门共谋,从“刚性约束”走向“弹性结合”的策略性变通,从“痕迹管理”走向“分类治理”的责任转移现象.因此,各级地方政府应因地制宜加强政策供给的有效性,使政策执行的刚性约束与考核目标的弹性机制相结合,在拓宽基层自治空间的基础上,提升各基层干部的执行能力,使中央减负政令真正落地.     

风险治理情境下基层官员“加码式避责”的行为逻辑

风险治理情境下基层官员如何落实职责和任务安排是基层治理面临的重要问题。基于政府治理实践中不断出现的“层层加码”现象,研究提出“加码式避责”的概念,解释基层官员在风险治理情境下受制于多重因素制约和认知权衡从而塑造避责行为策略的过程。“加码式避责”是在风险治理情境下,基层官员通过主动强化政策执行而规避政治责难的行为。风险不确定性、基层治理资源不足与问责制度刚性三者之间的内在张力是基层官员风险治理时面临的现实情景。在属地管理原则下,基层官员只能依靠掌握的剩余控制权主动加压达成问责风险规避的目的。风险治理情境下基层问责应充分考虑风险本身特性,统筹过程问责与结果问责,加快建立区域性协同合作风险预防和治理机制,提升基层政府官员危机事件治理能力。     

从对立到共促：问责机制与基层避责的关系转向——以基层政府减贫实践为讨论中心

完善的问责机制不仅是消解基层避责的重要手段,更是推进基层治理体系和治理能力现代化的关键抓手。然而,地方政府在强化问责机制过程中出现了问责过度“工具化”的现象,致使基层政府倾向采用事前避责、被动避责等应对策略。基层治理中的政府权责失衡和行为主体的有限理性共同引起了基层避责的倾向,而非正式关系、信息不对称和利益一致则为基层避责行为提供了可行空间。基层避责与问责不是“问题—手段”的单向关系,在问责消除基层避责的同时,基层避责也能推动问责的客体行为价值认知重塑、主体成效考核方式以及运行机制调适优化。需要结合治理实际需求优化问责制度的顶层设计、强化问责执行中的内部沟通、正视基层治理主体的有限理性特征,在优化问责机制和规避基层避责行为过程中,应寻找二者关系平衡的关键点。     

基层政府中的“留痕形式主义”行为：一个解释框架

从中央和地方两个层面提出一个解释框架,对过度留痕的“形式主义”现象形成的原因进行考察。地方层面上,在信息不对称的委托代理格局下,下级政府要为上级政府发射信号来表明自己完成任务,从而为上级政府认可工作成效提供佐证,以规避政治风险。这一逻辑诱发了官员的“表面应对”行为;中央层面上,十八大之后中央权威急剧强化,各级政府强调落实,体制遂通过层层监督检查,传导压力来保证政策完成,然而受制于交易成本的约束,只能借助技术治理的方式对基层政府进行考核。又因为技术治理存在着自身的限度,导致宏观约束机制只能默许乃至鼓励“留痕形式主义”行为的出现。“形式主义”并不能看作是我们庞大体制中的“弊病”或者“顽疾”,而是政治体系在处理中央和基层两种治理逻辑的矛盾过程中所产生的自然表现,背后反映出政府围绕技术治理所展开的调试过程,表明政府内部正处于探索一条国家治理能力与治理体系现代化可实现路径的尝试之中。     

基层政府中的“留痕形式主义”行为：一个解释框架

从中央和地方两个层面提出一个解释框架,对过度留痕的“形式主义”现象形成的原因进行考察。地方层面上,在信息不对称的委托代理格局下,下级政府要为上级政府发射信号来表明自己完成任务,从而为上级政府认可工作成效提供佐证,以规避政治风险。这一逻辑诱发了官员的“表面应对”行为;中央层面上,十八大之后中央权威急剧强化,各级政府强调落实,体制遂通过层层监督检查,传导压力来保证政策完成,然而受制于交易成本的约束,只能借助技术治理的方式对基层政府进行考核。又因为技术治理存在着自身的限度,导致宏观约束机制只能默许乃至鼓励“留痕形式主义”行为的出现。“形式主义”并不能看作是我们庞大体制中的“弊病”或者“顽疾”,而是政治体系在处理中央和基层两种治理逻辑的矛盾过程中所产生的自然表现,背后反映出政府围绕技术治理所展开的调试过程,表明政府内部正处于探索一条国家治理能力与治理体系现代化可实现路径的尝试之中。     

生态政绩考评失灵与环保督察——规制地方政府间“共谋”关系的制度改革逻辑

生态环境保护与治理是国家治理的重要内容,常规式治理与运动式治理是解决生态环境治理问题最为常见的两种机制。运动式治理机制因常规式治理机制失灵而启动并通过嵌入性控制来实现组织目标。生态政绩考评试图通过例行的考评机制来引导和调控地方政府及官员的施政行为。这种机制因存在委托-代理风险、央地目标冲突、绩效结果激励约束强度小等问题,容易导致地方政府间的生态环境治理“共谋行为”的产生,亟须可替代性的治理机制来实现可行的和有效的治理。为此,环保督察应运而生并成为调控生态环境治理节奏的显性机制;通过嵌入性控制能够有效遏制生态政绩考评失灵,规制地方政府间的“共谋行为”,实现对地方政府环境治理行为的有效控制。     

“制度-资本-行动”:基层社会治理共同体何以构建?——基于鲁西南S镇的案例研究

遵循“制度基础→资本保障→行动结果”的作用链条,构建了“制度-资本-行动”的分析框架,并借助鲁西南S镇“水污染治理共同体”的案例深描,呈现基层社会治理共同体构建的全过程。研究发现：科层制下的制度创新和权力下放为基层社会治理共同体构建奠定基础,制度创新促进共同参与,权力下放实现赋权增能,但该过程普遍面临着政府间财权和事权的摩擦和调适;基层政府正式治理资源不足使其通过公众协同共治、官员关系运作和政府间利益共谋等方式嵌入非正式治理资源;个体资本禀赋的价值属性使得公众参与基层社会治理存在差异性;基层社会治理共同体构建的政府策略表现为维护政治稳定和任务导向下的行政动员、基层政府“适应性执行”以及基层官员“职位收益最大化”的理性选择;基层社会治理共同体构建的公众策略表现为权益受损及参与意识的提高促进参与实践,企业主利益驱使下的不同策略转换,村干部在政府、村民与自身之间“三重角色”扮演中寻求综合收益最大化。因此,基层治理实践中,需要从上级政府、镇政府、村民、企业主、村干部等多主体视角优化制度设计、强化资本保障、调适利益取向和目标追求,最终实现共建共治共享的基层社会治理格局。     

政策性农业保险的交易成本困境及其优化路径 ——兼论农村公共服务市场化改革

基于中部两省两县市水稻种植保险的调查发现,由于农业经营主体数量众多、高度分散以及农业保险服务的集中性特征,政策性农业保险的市场化运作存在交易成本困境。在上级政府的激励和压力下,这一困境演化为利益共同体的共谋行为,即基层政府和保险公司合谋套取上级政府的财政补贴资金。这种行为不仅没有起到化解农业风险和促进现代农业发展的作用,还阻碍政策性农业保险的健康发展。优化路径是依靠基层组织体系的组织优势降低市场主体与农民的交易成本。进一步提出了可以发挥基层组织的功能优势,完善农村公共服务市场化改革的建议。     

基层避责的内涵属性、表现形式与生成逻辑——基于基层政府减贫实践经验分析

在基层治理现代化的语境下,有效克服以问责治理避责的单向路径依赖,需要正确认识基层避责行为的双重属性。基层避责包括履职避责、压力避责和风险避责3个方面,其生成并不仅仅是组织或个体基于利益得失判断而作出的经济理性选择,深层原因在于基层治理体制机制的某些可能不足。具体而言,基层避责行为受到科层体制、目标责任制和激励机制等制度条件的综合影响,基层多元主体以不同程度、不同形式的避责策略组合作为对制度压力的响应。因此,需要在刚性政策规制和弹性政策执行之间寻找到恰当的平衡点,从而克服基层避责的积弊倾向,疏导基层面临的多重压力。     

基层政府“控制-自主”式创新模式研究——以S省D区数字政府改革为例

政府创新是创新型国家建设的重要组成部分,是提升政府治理能力的重要途径,直接关系到国家治理体系与治理能力现代化目标的实现。所谓“控制-自主”式创新,是指在基层政府创新过程中,上级掌握着创新的目标、标准、领域,基层政府在上级的总体掌控下可以自主开展创新的一种创新行为模式。“控制-自主”式创新既不是严格的顶层设计,又不是放任自由的自主探索,而是居于二者的中间形态。同时,它又不局限于简单的“请示授权”,而更为深刻地展现了基层政府创新的复杂过程。“控制-自主”式创新的鲜明特征是纵向政府间的互动。“控制-自主”式创新模式既能发挥上级(高层级政府)的积极性,又能激发下级(地方、基层政府)的积极性,既有助于强化上级的顶层设计、统筹谋划功能,又能够赋予下级自主性,保持地方活力,更好地推进中国式现代化。     

基层政府的文件治理何以可能？——基于A乡“清洁乡村”的实证分析

在农村基层治理中,文件发挥了重要的工具作用。基层政府既是文件的接收者,也是文件的生产者。基层治理的内容与形式都由上级文件中的相关内容来决定,而上级文件的落实离不开基层政府自身生产的文件。从某种意义上讲,基层治理离不开文件。结合“美丽广西·清洁乡村”活动中的文件治理过程,可以发现文件在基层治理过程中的作用机制。     

乡镇分利秩序的乡土逻辑:基于西部Y县的调查

基层政府的共谋行为已逐步演化为制度化的非正式行为,乡镇政府通过参与分利秩序的构建来应对上级政府的压力型体制,由此导致基层政权的乡土实践偏离国家制度文本的惠农初衷。西部Y县的乡土经验表明：分利秩序根植于基层政权内卷化、乡村人口空心化和农民利益边缘化等交织的复杂生态,是促成分利联盟透过制度异化实现利益均衡的隐性规则。分利秩序不仅割断国家供给与农民诉求,还弱化基层政权的合法性与权威性。要打破这种非理性的资源配置规则,一方面必须对乡镇放权赋能,平衡其权力责任关系;另一方面还要将农民组织化,让农民成为乡镇治理的重要力量,以实现西部乡镇的合作治理。     

条块关系与基层形式主义演化逻辑

由项目制所维系的条块间权责利关系是影响基层政府行为的重要结构性因素。形式主义作为 基层治理中的策略性应付行为,产生根源在于条块间非均衡关系。在职能部门“条”主导的专项治理 中,条通过事权分配和过程管理将目标压力有效传导至下一级属地“块”,并通过介入式过程管理实现 压力传导的动态控制。属地政府回应行为则注重风险规避和激励获取双重逻辑,即寻求能够适当规避 风险、控制成本、获取收益的应付策略。在基层治理微观情景中,属地块在面对职能部门条时能够采取 分类回应策略,导致形式主义应付行为的产生具有普遍性。     

基层政府的风险治理：问题与出路

与常态化的治理模式不同,基层政府的风险治理行动具有紧迫性、公共性和政治性的特点。在这种治理行动中,基层政府既要化解风险本身,也要应对来自上级政府和社会舆论的压力。一旦丧失了风险治理的主体性,基层政府的风险治理行为不仅可能影响日常治理的进行,还往往会出现形式化治理、粗放治理等问题。从后果上看,即使风险能够得到一定程度的应对,却是以基层治理资源和社会成本的大量投入乃至社会体系的无法正常运转为代价。为此,面对现代社会中各种风险不断出现的形势,我国基层风险治理体系的改革必须同步推进,一个科学、有效并具有主体性的基层治理体系才是应对风险并确保国家长治久安的基础保障。     

“行政性代理”:基层调解的另一种样态——基于一起死亡赔偿调解案件的分析

行政性代理是基层调解中的一类特别现象。在一起死亡赔偿调解案件中,行政性代理是基层政府迫于维稳压力对事件所作的一种应对。为拿到赔款,官民共谋下的合作施压成为追讨方采用的主要策略。具体而言,村民把闹事作为一项有力的武器,而司法所长在利用官员身份所带来的权力资源的同时,还强调依法索赔。尽管在个案中取得良好效果,但行政性代理在制度化、行动的"合法律性"、角色定位、资源供给等方面存在隐忧。行政性代理无法也不应成为一项长效的机制,政府应着重考虑如何为民众获得调解及其他法律服务提供更多的机会和途径。     

循证式治理：基层干部避责行为下的乡村治理实践及效应

近年来,随着国家治理体系与治理能力现代化建设的不断推进,基层治理的“硬任务”压力与强责任监督压力越来越重,乡村干部被置于高强度的监督问责之中。由于职责不断向基层下移、中心工作的扩大化、基层监督与问责的强化等原因,基层干部的避责行为呈蔓延之势。“循证式治理”正是当前乡村干部的避责行为塑造出来的一种治理样态,“行动前寻找合法性依据”“行动中坚持按章程办事”“行动后积极制造证据”“建立循证基础”是其主要的行为逻辑。这一治理逻辑导致基层治理体系日益刚性化,使得乡村治理越来越缺乏自主性、回应性与创新性,不利于推进乡村治理现代化建设。     

府际关系视角下区域环境政策执行偏差研究 ——基于博弈模型的分析

区域环境政策执行对改善环境质量、推进生态文明建设意义重大。基于府际关系视角,通过构建三个博弈模型,对区域环境政策执行过程中的政府行为进行分析。研究发现:在区域环境政策执行过程中,从横向府际关系来看,地方政府之间存在"共谋行为",负面的"共谋行为"会导致政策执行出现偏差;从纵向府际关系来看,行政发包制的政策执行机制,在以经济增长为中心的政治锦标赛背景下,会造成政策执行的"囚徒困境";从时间维度上看,中央政府的监管举措是约束地方政府政策执行偏差的必要条件。为此,地方政府间应增强互信与信息共享,中央政府必须创新政策执行机制、政绩考核机制、激励机制、问责机制和协调机制,建立社会监督体系,推进区域环境治理的技术创新。     

上级政府激励与同级政府竞争——乡镇政府河道专项治理的实践逻辑

本文以豫北梨镇的河道专项治理的行动事件为分析文本,将河道治理作为一个"事件",放置于动态化的运动式治理"过程"平台之上,并采用半结构访谈法进行资料收集。在环境保护被各级政府越来越重视的情况下,尽管环境治理能够被列入市级政府的年度规划中,但是在政府的治理注意力分配不均及政府财政资金有限的情况下,基层政府常规环保治理的绩效有限,导致多年来难以彻底解决河滩违建养殖问题。在中央政府"清四乱"环保政策的指导下,市政府把财政资金向乡镇政府河道治理倾斜,乡镇政府则通过河道专项治理的方式成功完成治理任务,顺势转型为新型常规河道治理,有效地维持了河道专项治理的绩效。研究发现:上级政府的行政性政治激励、基层政府财政能力的纾解、基层政府的行政注意力分配、基层政府间的横向竞争等等,是乡镇政府河道专项治理大获成功的实践逻辑。基层政府的专项治理能够获得成功,需要上述条件的完备。     

行政问责过程中的目标替代与执行工具化——对基层问责乱象的一种新解释

精准规范运用行政问责机制,纠正防范问责泛化、简单化、随意化等乱象,是基层政府治理的题 中之义.从"价值一工具"的二分法的基本假设出发,构建"目标替代"与"执行工具化"的解释框架,系统探究行政问责的执行过程,有助于破解实践中产生的种种行政问责难题.基层行政问责中的目标替代产生于制度要素的实际运作中,政府组织方式、治理方式与政治生态的调整,使基层官员在问责活动中采用了目标替代的策略,使得对上负责、模糊责任、指标管理、形式管理、惩戒处置等工具目标取代了人民赋权、权力规制、规范行为、合规控制、绩效改进等价值目标.这种目标替代强化了行政问责制度中价值与工具的分离,进一步产生了"执行工具化"现象.借鉴沟通理性理论,增加问责制度中的沟通与对话机制,是防治基层问责乱象,解决目标替代与执行工具化问题的有效路径.