新时代精准扶贫的实践困境及治理路径

新时代扶贫开发方式创新转变是精准扶贫的重要实现路径。当前，我国精准扶贫实践困境主要表现在精准识别偏离、精准帮扶错位、精准管理缺位和与之相关的精准考核不完善等4个方面，究其原因，主要在于经济和文化深度性贫困以及政策执行主体面临双重压力、公共品供给错位、市场失灵的政府缺位等国家治理不足等。为此，在脱贫攻坚的最关键阶段，需要重点聚焦深度性贫困问题，从完善精准管理机制，提升帮扶政策精准度；强化力量集成，提升基层扶贫治理能力和水平；激发扶贫对象内生动力，提高其自我发展能力和积极性等方面增强精准扶贫力度，有效实现精准扶贫的常态化，确保2020年全面脱贫目标的顺利实现。     

多重消解与政策偏离：基层治理对精准扶贫的影响机制

以往对精准扶贫实践困境的研究,大多偏重于制度组织、政策技术以及文化伦理等单一维度的解释,缺乏从基层治理角度对精准扶贫政策执行偏差进行机制的分析。通过对武陵山区T贫困镇的调研发现,精准扶贫实践中出现了政策框架内的识别与分配难题、扶贫文牍主义与形式主义的困扰以及扶贫抗争增多与地方政府治理陷入困境等问题。而这正是弱治理结构与政策的连带效应、压力考核与村干部的功能替代,以及强激励之下底层农民的机会主义所导致。基层治理结构、治理主体、治理规则与治理对象的策略性应对等方面的偏差因素,共同构成了对精准扶贫政策实践的多重消解,最终导致政策目标出现偏离。在今后的相对贫困的治理过程中,要切实提升基层治理能力,消除对扶贫干部的形式主义考核,减少扶贫政策的泛福利化影响等。     

倒逼与反倒逼：精准扶贫中的国家与社会关系

以贵州T县与河南C县的精准扶贫政策实践为例,研究发现精准扶贫基层实践中,因责任推卸、僵化服从和模糊治理等科层制体制惰性,导致了政策“变通”、政策“悬浮”和“边缘人”谋利等问题,自下而上倒逼着地方政府进行扶贫体制机制的改革。地方政府出于政治压力与社会压力,通过运动式治理的方式,整合体制力量与社会力量,再造了精准扶贫的组织结构和识别流程等,有效地在反倒逼中实现了扶贫体制机制创新和扶贫政策的纠偏。精准扶贫由“非精准化”向“精准化”的变迁过程,根本上反映了转型期国家治理中存在自上而下体制认证的不足和自下而上社会认证的缺陷,需要整合体制与社会力量,建立体制——社会交叉认证模式,以提升国家认证能力,实现精准扶贫的精准化。国家认证能力是国家基础能力的基础,体制与社会力量在国家认证能力建设中的良性互动,有助于从国家与社会合作互利的视角探索现代国家能力建设的实践路径。     

精准扶贫中农村社区治理能力提升研究

精准扶贫是30年来扶贫治理的经验总结,通过精准识别、精准帮扶、精准管理、精准考核4个环节,从“漫灌式”转向“滴管式”,注重“靶向治疗”,使贫困资源聚焦贫困人口,保障扶贫政策精准落地。开展精准扶贫工作,落实精准脱贫需要在社区治理结构与治理基础上,依靠社区治理主体的配合进行。因此,精准扶贫政策实施过程中提升社区治理能力不仅有利于贫困社区整体转型,更影响着精准扶贫的实施及其效果。基于陕南F村的实地调研,以精准扶贫为背景,分析政策实施过程中社区治理能力的重要性以及在贫困社区治理中遭遇的实践困境,进而探讨通过提升社区治理能力保障精准扶贫有效落地的可行性。通过倡导参与式贫困治理、构建弹性治理结构、完善动态治理机制、强化社区治理技术以提升社区治理能力,最终落实精准扶贫的4个环节,实现“六个精准”。     

目标群体参与精准扶贫政策执行的现实困境与治理策略

精准扶贫政策执行是将脱贫政策目标转化为现实的过程,要求从公共政策视角审视目标群体参与对于精准扶贫政策执行的意义。研究表明目标群体参与精准扶贫政策执行有利于其认同、配合及监督政策执行,促使精准扶贫政策目标“零偏差”的实现。但受传统政治文化束缚、目标群体政策参与意识和能力不足、政策信息公开度较低以及制度化参与渠道或方式阙如等因素制约,当前精准扶贫政策执行过程中存在贫困识别阶段形式化参与、帮扶贫困户阶段被动式参与以及脱贫考核阶段参与失灵等问题。为此,可以考虑采取塑造参与型政治文化、提高目标群体参与意识和能力、加大政策执行信息公开力度以及拓宽目标群体制度化参与渠道和方式等治理策略,走出政策执行过程中贫困户参与不足的困境。     

精准扶贫与国家减贫治理体系现代化

从历史的长时段视角来看,“精准扶贫”是中国国家减贫治理体系因应新时期减贫形势变动和打赢脱贫攻坚战的“时代呼唤”所做出的战略调整,也是国家减贫治理体系现代化和治理能力提升的过程。其突出特点在于以“减贫大数据”为基础,综合运用政府、市场、社会三种机制、三种资源,将政治优势和制度优势的发挥与全面深化改革相结合,系统性地改善贫困地区、贫困社区和贫困人口的内生发展动能。十八大以来,在习近平扶贫开发战略思想的指引下,以精准扶贫、精准脱贫为基本方略,国家减贫治理体系经历着密集的调整,在信息汲取能力、政治保障和制度保障能力、综合回应能力、资源动员能力以及政策执行能力等诸方面都有显著提升。在未来的脱贫攻坚实践和共同富裕征程中,中国国家减贫治理体系将不断完善,现代化水平持续提升。     

精准扶贫的国家逻辑

精准扶贫是中央动员之下全员参与的减贫行动,作为全面小康社会建设的组成部分,政治性与社会意义同在其中。中央部署,地方执行,覆盖全国,明确时间表推进的工具理性行动,加之精准详细的考核指标,将制度资源和组织资源高度叠加。政治动员是精准扶贫的起锚点,为之提供了持续不断的动力,又因之而具备鲜明的政治属性。社会协同是多元社会之下公共事务的必然选择,政府、市场和社会各有分工又聚焦共进,在精准扶贫的场域中探索社会治理的路径。第三方评估以项目制引入科研院所与社会组织,完全不同于以往的科层内上下级考核评价,显现出民生回归社会的意涵,亦是治理体系和治理能力现代化的表现。     

精准扶贫的政府嵌入机制反思——国家自主性的视角

精准扶贫不仅是国家特定政策的执行过程,也是国家通过扶贫资源再分配有效地融入基层社会,提升农村社会治理能力的过程。嵌入性机制设计是提升国家自主性和防止扶贫政策瞄准性偏离的必要手段。我国在精准扶贫中推出了3种嵌入机制：组织动员、干部驻村和项目下乡。嵌入性机制与乡村社会运行机制之间的冲突、嵌入性机制之间关系失调是扶贫资源分配中国家自主性流失的主要原因。国家嵌入式自主视域下的农村社会公共性建构和嵌入机制间协同是解决问题的主要出路。     

资源逆转、政策风险与反哺型治理——基于Y乡精准扶贫实践的田野调查

在国家对于农村资源输入力度不断加强、城乡关系逆转的背景之下,作为反哺型治理的精准扶贫政策虽然取得了巨大的减贫成绩,但是调研发现,在基层实践的过程之中同时也出现了政策匹配问题、精英俘获、资本谋利和资源分配难题等政策风险。而这背后隐藏的攻坚式治理与扶贫的政治化逻辑、信息不对称与市场的资本化逻辑、乡土不规则与农民的理性化逻辑是造成以上政策风险的深层原因。针对反哺型政策所出现的问题,我们需要通过做好政策衔接与扶贫治理的常规化转型、进行"双重规制"与注重政策的持续效果、协调不同主体矛盾以及强化"政府回应"等措施来规避政策风险和实现政策优化。     

精准识别政策的僵化执行及偏差分析

精准识别执行偏差影响精准扶贫政策的成效。基于山西吕梁的个案研究,发现农村执行者虽然严格执行上级的精准识别政策,但存在执行结果与地方实际发生偏差的问题,这一现象使人们认为精准扶贫不精准不公平。执行偏差产生的原因有三：（1）中央政策的贯彻过程实际是政策精细化的过程,精细化的政策可操作性强但相对教条;（2）基层执行者往往选择性忽视一些不可量化、不易操作、不影响考核的弹性指标,而其中一些正是政策的内核与精髓,如动态化管理和群众公认原则;（3）具体执行者在需要做出灵活调整时往往“一刀切”地僵化执行政策。如何保障政策的无偏差执行,又符合各地实际情况,是政策制定者和监督者应该考虑的问题。     

理性制度为何无法取得理性结果？——产业扶贫政策执行偏差研究的三种视角及其启示

产业扶贫是提高农民自我发展能力,实现可持续脱贫的重要保障,但实践中却出现了"理性制度无法取得理性结果"的执行困境。现有研究分别从主体行为、制度结构与治理情境三个视角对此进行了解释。其中,主体行为视角从行动主体的利益诉求、角色定位与执行能力等方面分析了影响政策执行的直接因素;制度结构视角从治理体制、组织模式与制度逻辑等方面挖掘了"形塑"该问题的制度基础;而治理情境视角则探讨了造成各地产业扶贫政策执行差异的要素禀赋、产业选择、产业运作模式及关系网络等情境性因素。现有研究虽较全面地甄别了影响产业扶贫政策执行效果的各因素,但仍存在着缺乏整合的分析框架,忽视基层行动者的调适功能,理论提炼与对话稍显不足以及难以识别影响政策执行的共通性因素等问题。后续研究可借鉴制度分析和发展(IAD)框架中的多层次分析思想,建立整合三大视角的统一分析框架,挖掘治理情境中的调适性因素,探讨治理情境与行动者的不同互动模式,寻求与已有政策动员及国家治理理论对话,并采用多案例比较分析方法来验证理论假设,以实现理论的整合与突破。     

精准扶贫主体的行动逻辑

扶贫资源在从上到下的传递过程中极易出现“瞄不准”和“瞄不久”现象:村民在扶贫实践中处于被动接受地位,导致扶贫资源在传递过程中层层偏离;县乡政府追求自身政绩和经济效益最大化,依托资源优势影响扶贫信息及资源传递;村干部为完善乡村治理利用亲缘关系影响贫困户识别结果。因此,探索长效脱贫机制激发贫困者的内生发展能力;优化贫困者在资源分配过程中位置;转变基层政府在扶贫实践中所扮演的角色,真正成为扶贫实践工作中的协作者;健全多元扶贫监督机制及扶贫绩效评价体系成为了新时期推进精准扶贫工作亟待解决的问题。     

精准脱贫视域下基层干部的扶贫力提升——基于比较分析的视角

脱贫攻坚战必须加强和改善党的领导。基层干部是基层治理和扶贫开发中的关键因素。采用问卷法对基层干部扶贫认知状况进行实证研究,并对基层干部与贫困对象的贫困归因感知进行比较分析。研究发现:基层干部带头脱贫的意志坚决、脱贫意愿比较强烈;基层干部在动机归因及命运归因上与贫困对象存在一定的不同。通过频次分析得出基层干部扶贫能力中政策领悟能力、决策能力、执行能力和经济工作能力排在前四位。分析基层干部扶贫力不足的问题及原因,并有针对性地提出基层干部扶贫力的提升策略。     

技术治理下农村低保政策的实践异化——基于H市M区农村的实地调查

在精准扶贫和技术治理背景下，农村低保政策的实践日益技术化、规范化、程序化、民主化，但仍然发生异化，具体表现为“合法证明”下的欺瞒保、程序正义上的人情保、维稳目标下的治理保三种主要类型。技术治理以程序正义为基础，并无法保证实质正义，且可能异化为程序主义。熟人社会作为技术治理的社会基础，致使低保政策实践刻上关系主义的人情政治烙印，难以消除非正式治理的弊端。高压的目标管理责任制则消解了技术治理的单向性、精准性，使基层组织产生目标替代，同时诱发被治理者的机会主义行为的生产，低保因此成为乡村整体性治理的资源和手段。消除技术治理下国家政策实践的异化，要将实质正义纳入考量目标，深入践行群众路线再造乡村社会并增强治理能力，避免由于基层治理能力不足而通过国家政策资源作为统筹补充，进而导致国家政策执行的异化。     

陕西农村精准扶贫问题研究

本文选取了有代表性的村镇,调查、梳理了陕西农村精准扶贫过程中亟待解决的问题,发现在政策连续性、扶贫对象识别和脱贫标准、扶贫项目及资金管理、村级基层党组织作用发挥以及贫困户脱贫动力等方面存在突出的问题。为确保扶贫攻坚战的胜利,精准扶贫应着力解决以下问题: 完善社会、医疗保障体制,构筑长效治贫体制;制定分类政策,从单一收入脱贫考核转向持续、全面脱贫考核;整合扶贫资源,集中发展特色产业;注重精神扶贫,扶志、扶智、去依赖;加强对基层党组织建设的“扶贫”。     

“驻村第一书记”推进凉山彝区基层治理现代化的调查与思考

摘要：十八大以来,随着精准扶贫战略计划的稳步实施,农村基层治理也面临着新的改革机遇,如何推进基层治理现代化,解决 好贫困农村基层组织在精准扶贫过程中较为突出的“思想贫困” “作风贫困”及“治理能力和治理方式贫困”,成为当前一项主要 的目标任务。以“驻村第一书记”为研究对象,对其在推进凉山彝区贫困农村基层治理现代化进程中的效果进行调查与研究, 对于构建彝区农村基层治理新格局,促进民治能力的不断提升,实现精准脱贫目标具有重要的意义。     

条块结对:脱贫攻坚同乡村振兴有效衔接的经验阐释

巩固拓展脱贫攻坚成果,实现脱贫攻坚同乡村振兴的有效衔接,需要总结脱贫攻坚中的实践创新案例。作为中国政治制度中的实践创新典范,条块结对能够整合资源、调整科层流程,从而实现治理目标。采用无结构观察法和深度访谈法,对中部S省Q县的考察发现:在脱贫攻坚过程中,部门与村庄结对形成任务型行动共同体,以项目进村为工作核心,通过定目标、结对子、谈项目、抓落实来完成相应的脱贫任务。在部门进村过程中,条块结对利用资源整合与科层压缩两种机制,通过对项目的合成、借用与转化来回应脱贫任务下的压力考核。在全面推进乡村振兴的过程中,需要继续发挥结对的治理优势,但面对整合与压缩后的基层治理场域,则需要关注因资源与权力过密可能存在的项目持续与治理内卷风险。     

意愿、资源、能力约束下精准创业扶贫模式运行机制的实证研究

中国情境下的创业扶贫工作受到创业意愿不强、创业资源不足、创业能力不高的约束,必须将创业扶贫与精准扶贫相结合才能从根本上实现精准脱贫。聚焦于意愿、资源、能力约束下精准创业扶贫模式运行机制及政策设计,以陕西省礼泉县栖霞镇袁家村创业扶贫为案例,运用探索性案例研究方法,旨在有效构建意愿、资源和能力约束破解与精准创业扶贫模式的内在逻辑。研究表明:意愿、资源和能力约束下创业扶贫的“输血”“活血”“造血”“换血”等典型模式需赋予其“精准”内涵;精准创业扶贫模式可通过自助、互助和他助机制实现;精准创业扶贫政策需从系统性、整体性、时效性、层次性等角度予以优化。根据研究结果,提出了如下结论与启示:当前中国贫困县中开展的 “互联网”“科技特派员”“经济共享发展”“农业科技示范园”等典型创业扶贫模式需从意愿、资源和能力约束破解视角予以完善;不同的精准创业扶贫模式适用于不同的意愿、资源、能力约束条件,且在运行中必须将多种扶助机制融会贯通;针对具体的精准创业扶贫模式,相关政策仍需从意愿瓶颈突破效应、资源缺口补偿效应以及能力差距缩小效应等角度予以评价,并建立基于以上效应动态监控的精准创业扶贫政策优化方案。     

新时代农村基层党组织组织力提升路径探究

农村基层党组织组织力是指农村党组织对农村社会和农民群众进行领导、引领、组织、号召和整合的能力,是农村基层党组织的政治领导力、思想引领力、群众组织力和号召力的重要来源,在实施乡村振兴战略和乡村治理现代化进程中发挥着关键作用。针对当前农村基层党组织政治领导力弱化、组织功能淡化、服务能力不足等问题,新时代提升农村基层党组织组织力,应以强化政治领导力为统领,加强自我管理,致力于团结带领农民群众共同致富,为实施乡村振兴战略和实现乡村治理能力现代化提供坚强的组织保证。