乡村振兴战略背景下农村宅基地“三权分置”的障碍与破解

我国农村宅基地所有制形式经过三次制度变迁,才形成现有的宅基地所有权与使用权相分离的“二元”权能结构。当前,学术界普遍认为,法律赋予宅基地所有权和使用权的权能不完整,从而束缚农村宅基地使用权的流转。《实施乡村振兴战略的意见》提出的宅基地“三权分置”着眼于农村现代化改革的需要,促进宅基地所有权的权能结构从“二元”向“三元”转变,而宅基地“三权分置”的实施遇到“资格权”创设法理依据不足、农民享有处分权能的问题存疑、法律制度的不完善等诸多困局,通过宅基地“资格权”的具体化、“三权”权能结构优化、法律制度的完善等方式,方可有效促成农村宅基地所有制改革的完成。     

农村宅基地"三权分置"的法律表达

“三权分置”政策是我国调整农民和土地关系的重大制度创新,必须用科学的法思想和法理论来对政策的法律内涵进行明晰,实现从“政策语言”到“法律规范”的全面转化。在乡村振兴战略背景下,“三权分置”是围绕着农地展开的“三农”改革,即农业生产方式与土地市场化的再发展、农村集体经济组织与基层自治组织关系的重构、农民的身份利益与自我解放。通过对宅基地“三权分置”的四种观点进行分析,宅基地“三权分置”的法权结构表达为“宅基地集体所有权—宅基地使用权—宅基地资格权”;宅基地资格权是以身份权为基础,包含财产权内容的复合性权利。未来民法典物权编应当坚持农村土地集体所有权,把农村土地集体所有规定为总有关系;修订细化成员权得丧变更的制度规范;建立宅基地资格权和宅基地使用权的配套制度。      

农村宅基地“三权分置”的政策意蕴及实现路向

我国农村宅基地法律法规面临着城市化发展进入新阶段、乡村振兴战略实施、宅基地制度改革遇到新矛盾、宅基地管理政策失灵等系列挑战,因此,宅基地“三权分置”适时提出。学界对于宅基地“三权分置”的法律意蕴莫衷一是,研究发现,“宅基地所有权+成员权+用益物权”的观点更具科学性。落实宅基地集体所有权,要明确宅基地集体所有权的权能构成并通过宅基地专门立法给予保障;保障宅基地农户资格权,必须建立宅基地资格权的登记、置换和退出制度;适度放活宅基地使用权,可通过扩大和转换宅基地使用权的权能来实现。     

农村宅基地“三权分置”之权利内容与实现形式

在城乡差距不断扩大、建设用地进一步收紧、农村大量宅基地闲置的背景下,农村宅基地“三权分置”（三权即所有权、资格权、使用权）改革确有必要。文章从宅基地“三权分置”的实施背景、权利内容、实现途径、改革的风险和保障机制等四个方面来构建宅基地“三权分置”的实现形式,以期为宅基地“三权分置”理论研究和顶层设计提供有益参考。     

宅基地“三权分置”的制度演进、政策背景与权利构造

中国宅基地权利结构经历了从单一的宅基地所有权到宅基地“两权分置”再到宅基地“三权分置”的发展阶段。现行宅基地使用权制度存在问题,宅基地使用权流转普遍存在、宅基地制度改革力度不足,使得宅基地“三权分置”成为中国宅基地权利结构发展的必然结果。在坚持宅基地集体所有权的前提下,宅基地资格权和使用权的分置主要包括“成员权+用益物权”、“用益物权+用益物权”和“用益物权+债权”等三类权利构造模式。三类权利构造模式在宅基地资格权和使用权的分置基础、宅基地资格权的法律表达方式以及宅基地使用权流转制度构建等方面均存在较大争议。     

农村宅基地“三权分置”改革实践与深化路径——基于安徽省东至县梅树亭村的考察

2020年8月,新一轮农村宅基地制度改革试点工作正式启动,探索宅基地“三权分置”是本轮改革的主要内容。聚焦新一轮农村宅基地制度改革试点地区——安徽省东至县梅树亭村,对该村推进落实宅基地集体所有权、保障宅基地农户资格权及放活宅基地和农房使用权三方面对宅基地“三权分置”改革情况进行探究,以推进农村宅基地制度创新为重点,结合相关要求,提出宅基地“三权分置”改革的深化路径,以期为试点地区推进新一轮农村宅基地制度改革及探索宅基地“三权分置”改革有效实现形式提供有益参考。     

宅基地资格权的法律内涵及实现路径

在宅基地“三权分置”改革中,应将明确宅基地资格权的法律内涵置于首要位置。宅基地资格权性质廓清的前提在于理解农民与集体所有土地之间的总有关系。总有关系呈现出清晰的团体法脉络,成员权产生于团体内部关系中,与团体性密切相关,我国集体成员权解决的正是集体所有权主体内部成员个体与整体的关系问题,应将成员权理论纳入集体所有权关系中考察。将宅基地资格权定性为成员权有利于完善我国集体成员权利体系、明确“宅基地使用权”的权利属性以及宅基地流转权能的实现等。宅基地资格权的实现应从明确宅基地的分配主体、建立合理的宅基地退出制度、建立健全宅基地资格权登记制度等三个方面展开。     

农村宅基地"三权分置"法律制度构建研究

在法律制度上落实中国农村宅基地"三权分置"改革,需要重构农村宅基地"所有权-资格权-使用权"三元权利结构.在健全的宅基地所有权规则之上,才能建立健全的宅基地资格权与使用权.中国需要按照物权规则对宅基地所有权的权能进行拓展,并建立宅基地所有权的行使规则.农村宅基地资格权是农村集体成员依据其成员身份申请取得宅基地的权利取得权,其不具有可转让性,这保证了农民作为集体成员福利性权益的实现.在这种前提下,构建宅基地使用权流转制度,可以解决宅基地保障功能与财产属性之间的矛盾.鉴于农村宅基地的多种功能与属性,农村宅基地"三权分置"的法律框架应当在作为私法的《民法典》和作为公法的《土地管理法》中同时搭建.     

宅基地“三权分置”制度改革的潜在风险及其管控

作为新的制度优化举措,宅基地"三权分置"制度改革存在制度绩效损失的风险,而产权治理结构是引发制度风险的关键因素。基于产权治理结构的视角,从产权安排、外部环境与主体因素方面构建了宅基地"三权分置"制度改革风险生成的理论分析框架。在改革实践中,宅基地"三权分置"制度改革试点地区存在"弱市场+自保障""弱市场+强保障""强市场+自保障"和"强市场+强保障"等差异化产权治理结构,但由于产权治理结构存在内在运行机制和环境适配性缺陷的不确定性,导致实践过程中产生宅基地权益难以充分实现、宅基地再配置与再利用效益不足等潜在风险损失。为防范和管控宅基地"三权分置"制度改革风险,应从健全交易体系,完善配套措施,提升宅基地产权治理结构效率;强化农民主体地位,因地制宜推进改革,改善产权治理结构适配性等方面制订风险管控的具体措施。     

宅基地“三权分置”政策的议程设置与推进路径——基于多源流理论模型视角的分析

宅基地“三权分置”政策的提出经历了漫长的政策议程设置过程,运用文献梳理法和综合分析法,基于多源流理论模型的视角分析宅基地“三权分置”政策议程设置过程与推进路径。研究发现：宅基地的产权模糊、收益分配机制不健全、市场机制缺失、法律制度不完善、土地纠纷解决机制不成熟构成问题源流;政策共同体的政策建议、中央政府的政策支持、地方改革试点的示范作用构成政策源流;民众意愿的诉求、利益相关者的推动和农地“三权分置”政策的“外溢效应”构成政治源流。三条源流经由政策企业家的结合,有机交汇打开“政策之窗”,使宅基地“三权分置”被提上政策议程。研究表明,宅基地“三权分置”政策是三源流耦合开启“政策之窗”的必然结果。其后续的顺利推进需要科学设定宅基地“三权”的归属与权能配置、充分激活宅基地使用权市场配置的政策授权,加快构建多元主体参与的风险联动防控机制。     

农村土地市场下宅基地“三权分置”的权利运行与立法启示——以浙江义乌整村改造为对象

宅基地试点地区出现了农村土地市场这一新型土地市场。农村土地市场是县域农村成员间的宅基地交易市场而非城乡土地市场。农村土地市场下宅基地“三权分置”遵循集体所有权强化、资格权实化、使用权限定化的权利运行逻辑。宅基地“三权”不是“分离—独立”的权利关系而是“统分—主次”的权利关系。宅基地集体所有权派生出资格权,所有权的强化促进了资格权的实化。宅基地集体所有权统筹、配置、限定和管制宅基地使用权的行使。宅基地资格权的实现优先于宅基地使用权的行使。宅基地“三权分置”立法应坚持首先保障居住功能、优先实现生产资料功能、有条件激活财产价值和强化集体土地治理能力的取向,并保证规范制度设计的系统性。     

宅基地“三权分置”政策工具研究——基于试点地区政策文本分析

政策工具使用是探索宅基地政策试点地区所有权、资格权和使用权分置有效实现形式的重要考量。筛选中国16个宅基地政策试点地区的30项“三权分置”政策文本，运用内容分析法挖掘出329个政策文本单元类目，总结宅基地“三权分置”政策试点地区的政策工具使用状况。研究发现：政策试点地区政策工具整体结构不均衡，偏好使用经济型政策工具，自愿有偿退出和有偿使用政策工具应用过溢。组织型、管制型和信息型政策工具适中，自愿型政策工具使用偏少。试点地区宅基地三项权能的政策工具运用存在明显差异，宅基地使用权赋权扩能的试点取向凸显，而集体土地所有权政策工具试点改革相对较少。因此，合理调整不同类型政策工具的使用结构，兼顾宅基地三项权能政策工具组合应用，总结试点成果经验，逐步拓展试点范围，推动宅基地“三权分置”改革。     

城乡融合视野下的宅基地制度“三权分置”改革

以“两权分立”为主要内容的现行宅基地制度在不断推进的城镇化进程中面临闲置化、非资格占用、市场化退出困难等问题的挑战。导致宅基地利用出现以上状况的原因在于现行宅基地制度的福利性、封闭性、僵化性。在城乡融合发展视野下推动宅基地制度“三权分置”改革,须推行宅基地有偿使用与退出以落实集体掌握的宅基地所有权,完善宅基地的用益物权权能以保障农户享有的宅基地资格权,同时扩大宅基地产权结构的开放性以放活宅基地使用权使其可为集体外组织或人员获得,从而推动城乡土地不断融合。      

农村宅基地“三权”分置：问题导向、分置逻辑与实现路径

运用质性和量化相结合的研究方法,系统分析了宅基地制度变迁中存在的问题,并以问题为导向,探索宅基地“三权”分置的逻辑及其实现路径。研究发现：(1)宅基地制度亟待解决的历史遗留问题有宅基地占用乱象丛生、农民产权观念扭曲和宅基地财产功能消失。(2)解决历史遗留问题的“三权”分置逻辑是：落实集体所有权以稳定资格权;引导农户生成心理所有权观念,为适度放活宅基地使用权和治理乱占滥用建立认知和行为基础。(3)实现路径是：一是在制度化表达中,将农户资格权界定为从集体所有权中分离出来的成员权,将原宅基地使用权界定为流转无碍的用益物权;二是落实集体所有权中的处分权、收益权和监管权,为农户资格权提供固化式保障,进而为适度放活宅基地使用权建立心理安全机制。由此得到新一轮试点改革实践的启示：一要以解决历史遗留问题为导向理解“三权”分置逻辑;二要以激活心理所有权为中介目标选择政策工具;三要从流转安全角度而非时空角度界定适度放活宅基地使用权中的“适度”概念。     

“三权分置”下集体土地所有权的立法表达

植根于“两权分离”的集体土地所有权法律制度已经难以满足“三权分置”下的农地改革实践,集体土地所有权基本构造体系的缺陷集中体现在:权利属性与权利主体的模糊性;行使主体与行使机制的不健全;权能体系和保障机制欠缺。未来立法应该在坚持农村土地集体所有的基础上,对集体土地所有权基本构造体系与农民集体成员权综合治理体系进行科学的立法表达。完善集体土地所有权基本构造体系需要：明确特定社区范围内的成员集体是集体土地所有权的权利主体;明晰农村集体经济组织是集体土地所有权的代表行使主体;丰富集体土地所有权的权能体系。农民集体成员权是克服集体土地所有权制度缺陷的重要设计,建构其综合治理体系应该在理论上厘清农村集体土地所有权与农民集体成员权之间的关系,设计出科学可行的集体成员身份认定标准,丰富农民集体成员权利体系,健全农民集体成员权利行使规则与救济规则。     

乡村振兴背景下宅基地“三权分置”的权能实现与深化路径

宅基地“三权分置”是新时代深化宅基地制度改革的关键,也是实现乡村振兴的重要抓手。在探究宅基地“两权分离”架构下的权能困境与乡村衰败互动关联的基础上,从理论上分析了宅基地“三权分置”的生成逻辑,进而指出“三权分置”下的“三重复合功能”定位能有效化解“两权分离”架构下权能困境,助推乡村振兴战略。在此基础上,系统总结了2015年以来试点地区宅基地“三权分置”实践探索中的权能实现,其经验表明:强化宅基地所有权的管理功能是提升乡村治理水平的内在要求;完善宅基地资格权的保障功能是保障农民生态宜居的重要制度保障;放活宅基地使用权的财产功能是实现农民生活富裕的有效途径。宅基地“三权分置”的深化路径在于“还权赋能”于三权的“增量权能”主体,从而使宅基地的“三重复合功能”得以有效发挥,最终实现乡村振兴。     

农村宅基地退出概念厘定及内涵阐释——基于“三权分置”框架

综合运用经验总结与理论分析法，首先对农村宅基地退出发展历程进行三阶段划分；然后在简释宅基地“三权分置”内涵的基础上，对“三权分置”框架下的农村宅基地退出进行分类定义，并从退出主体、客体及方式等三方面对宅基地退出特征进行了分析；接着针对永久性和功能性两种农村宅基地退出类型涉及的宅基地所有权、使用权及资格权变化进行深入分析；最后对农村宅基地退出概念从“三权分置”角度进行总结厘定。     

“三权分置”背景下宅基地使用权流转制度的变革

面对农村的现实需求和我国现行法律的限制,“三权分置”政策的提出为宅基地使用权流转制度变革提供了契机。“三权分置”背景下宅基地使用权流转制度变革的基础在于厘清“三权”关系,核心在于宅基地使用权“还权赋能”。在此基础上,变革的具体方向应当包括:允许宅基地使用权自由、单独流转;落实宅基地资格权,延续宅基地社会福利保障功能;构建宅基地使用权费用支付机制、流转登记制度,扩大宅基地使用范围;完善农村社会福利保障体系。     

宅基地资格权的权能定位与制度因应

乡村振兴背景下，宅基地逐渐由“二权分立”向“三权分置”转变，资格权成为其“三权分置”的关键。通过分析其现实状况及区域特色模式，宅基地资格权的制度应用存在主体认定不明，权利内容与登记制度不健全，行使制度与救济制度等困境，需要从制度与实践层面完善其主体制度，健全其权利内容与登记制度，明确其行使制度与救济制度等，以期促进我国宅基地法律体系的完善，规范宅基地“三权分置”工作的开展，推动乡村振兴战略的实施。     

宅基地使用权先买权的制度逻辑与法律适用

在宅基地“三权分置”背景下,宅基地使用权经转化后转让的制度经验逐渐成熟,一方面要求对其权能扩至处分权能,另一方面也对有关权利、制度供给提出了需求。宅基地使用权先买权具有平衡宅基地经济价值与居住保障功能的制度张力,该权利设立的正当性在与既有先买权的典型规范、制度目的比较分析中得以证成。该权利为法定先买权、形成权,对第三人具有法定对抗效力,权利主体为本集体经济组织及其成员,权利人依出卖人“事后通知”,在知晓出卖人与第三人订立宅基地使用权转让合同后,有权在通知期限内向出卖人做出愿以同等条件购买的单方意思表示。在宅基地使用权转让中,同种先买权竞存与不同先买权竞存应按照差别化原则处理。