权力下乡:驻村第一书记制度的内在逻辑与优化路径

以村庄权力互动视角审视驻村第一书记制度,驻村第一书记实现了对村庄权力结构的改造,其本质是上层国家权力下乡。村民自治在实践中暴露出的问题倒逼对村庄权力结构进行改造,于是,驻村第一书记通过向村庄引入上层国家权力并基于新权力的引入重塑了村庄权力互动关系,创造出了一个全新的、具有独特优势的“上层国家权力-基层国家权力-自治权力”村庄权力结构,这就是上层国家权力下乡的过程。依靠干部队伍的嵌入整合、资源输入的权威效应、村治运作的模式创新等方面的联动施力,驻村第一书记成功向村庄引入上层国家权力。通过在“上层国家权力-基层国家权力、自治权力”之轨上建立了培育、监督、辅助三重导向的权力互动崭新条线以及在“基层国家权力-自治权力”之轨上开展了脱轨纠治的互动调适,驻村第一书记实现了对村庄权力互动关系的重塑。新型村庄权力结构的优势在于国家对村庄权力运作与村庄治理的可控性以及能够促进调适国家与社会之间的关系、加强党和政府自身建设、推动基层民主发展。不过,上层国家权力下乡也面临着乡土社会的双重屏障、权力运作的支撑不足、下乡成效的生产失衡、目标结果的反向错位等四重现实困境。未来,必须通过统筹个人深入与组织协助、明确书记角色与决策规则、完善制度主导成效机制、坚持村庄权力改善原则来优化驻村第一书记制度,从而更好地发挥制度优势以不断赋能乡村振兴和乡村治理现代化。     

第一书记与村两委关系类型及其形成机制——基于L乡和N镇的村庄调研

第一书记制度是国家在贫困治理领域的重要制度实践,并将继续在乡村振兴中提供助力。第一书记与村两委的关系具有复杂性和多样性。通过对广西壮族自治区L乡和江西省N镇的村庄调研,总结出第一书记与村两委的关系类型及其形成机制。研究发现,第一书记与村两委的关系有三种类型:包办代替型、辅助合作型、独立松散型,村庄层面的社会结构与组织基础、个体层面的政治追求与影响网络、政府层面的村庄定位与资源配置三者共同构成第一书记与村两委关系类型的形成机制。如何实现国家治理与村民自治的结合,是实现精准扶贫与乡村振兴无缝隙对接的关键,第一书记工作重心向村庄组织建设的回归尤为重要。     

双重嵌入与制度激活:第一书记推动基层协商民主的经验逻辑

中国在推动精准扶贫与乡村振兴有效衔接过程中,驻村第一书记作为国家与社会间的关键接点,影响着国家政策执行和基层治理成效,并被赋予加强基层党建、提升基层治理能力的职责,但也常常面临着被乡土社会"悬置"、单向度为村庄链接资源等,而无法提升村庄治理能力的实践困境.探讨了第一书记在中国乡村治理中的实践模式,研究表明:第一书记应既能实现村社内外建设力量的有效整合,又能推动村社自主治理持续运转;应通过发挥党内民主、践行群众路线嵌入基层党组织和乡土社会,获得党员和群众认可支持;同时,乡村治理应借助第一书记、驻村工作队等外来力量,以激活完善既有协商民主治理制度为重点,着重解决协商民主制度的组织支撑、实践平台、正反馈机制和社会基础等问题,运转村级民主治理.在此基础上,中国乡村治理才能进一步提升村内外资源良性互动和村级治理水平与能力.     

选派书记：有效治理问题村的实践与机制

当前中国农村存在一些问题村,给基层治理带来了巨大的挑战。基于治理问题村的现实需求,华北A县创造了“选派书记”制度,并且取得了不错的实践效果。在县委组织部的多方协调下,县乡共建了农村人才后备库,然后再向问题村选派合适的干部任职村书记,实现人才与村庄的精准对接。选派书记在实际的治理过程中,通过建构村庄权力的整合机制、治理资源的调动机制以及应对琐碎事务的扁平化治理机制,实现了对问题村的有效治理。“选派书记”制度是党建引领基层治理的重要举措,为基层治理能力建设提供了重要方向。     

融合型治理:县域城镇化何以助推基层治理有效

基层治理有效是国家治理现代化的重要目标,有赖于对基层社会和民众的多元化需求的及时回应与满足。当前,基层治理大多聚焦于治理资源的整合,而对于治理资源如何转化为治理效能的过程和机理则关注不够,在实践层面也忽视了不同单元、类型和需求下基层治理的差异性和非均衡性。县域城镇化与基层治理在场域、过程和目标上具有耦合性,县域城镇化助推基层治理的关键在于,以要素整合为基础实现资源要素与治理需求有效对接,平衡治理场域内的供需关系,以实现治理资源向治理效能的转化。从供需关系的视角出发,重点关注治理资源向治理效能转化的过程与机制,构建“资源整合-供需平衡-治理有效”的融合型治理分析框架,探析县域城镇化助推基层治理有效的实践路径和运行逻辑。四川省邛崃市的实践表明,借助治理要素、治理单元、治理路径和治理效能的有机融合,融合型治理能推动“供需对接-供需适配-供需调节-供需平衡”的供需关系转换,力求实现基层均衡型善治,为县域内不同治理单元撬动城乡发展资源、促进城乡融合、助推基层治理提供支撑。为此,未来要进一步细化县域城镇化进程中基层单元的类型,挖掘基层治理资源与要素,拓展县域城镇化与基层治理的链接方式,不断推动县域城镇化与基层治理的契合和互促。     

资源下乡、行政化与基层治理困境

在国家治理转型过程中,资源充裕地区通过强大的资源能力推动村级治理行政化、进行村庄公共品建设,但却出现基层治理能力弱化、资源使用低效的现象。以人居环境整治为例,从制度、管理、资源、统计四个方面对村庄行政化路径及其表现进行分析,展现行政化对村庄社会的吸纳过程。研究结果发现:村干部受职业化身份、上级强考核监督、规范化资源使用程序的三重约束及村内网格管理体系对村组双层治理结构的取代,村级组织缺少能动空间,村级治理逐渐保守化、消极化,基层治理陷入困境。因此,要探索村级治理中行政化的限度,使其形成与自治的均衡关系,以实现基层善治。     

改革开放后村干部职业化和行政化之路——基于我国东中西部乡村治理实践的考察

基层组织形态及其干部角色,是巨型国家有效治理的基础性配置。沿着经验研究进路,从历史视角和区域差异视角,采用质性研究方法,梳理我国改革开放40年来东中西部村庄治理实践,以揭示非正式干部正式化的路径、类型及其限度。研究表明：东部村庄,一般集体经济发达,治理资源丰富,治理事务密集且频发,于20世纪八九十年代率先实现了村干部职业化;而后随着治理任务下沉、财权上收和精细化考核,村干部由职业化进一步走向了行政化;其治理事务密集频发且内生性强,形塑了其村庄内生型非正式干部正式化的实践道路。中西部村庄,集体经济弱势,治理资源极其有限,治理事务稀疏且偶发,村干部兼业状态突出;随着治理任务密集下沉,行政面向突出,依托地方政府财源供给,部分中西部村庄实现了村干部职业化、行政化转型,走向外生性行政建构型道路。同时,治理事务与村庄需求匹配度和治理资源与组织成本契合度差异,共同形塑了东中西部乡村不同的治理绩效。非正式干部正式化,事关基层治理现代化的中国道路选择问题,要求各界必须审慎对待这一基层治理实践。     

农地制度改革中的村治结构变迁

建国以来,我国农村土地经历了运动式的规模经营、家户制的个体经营和市场化的规模经营三次大的农业经营制度变迁,村庄治理结构也相应地发生了三次嬗变。农地规模经营背景下,内生型工商资本对村庄治理的影响具有多样性,而外来资本对村庄治理结构的冲击,使得村庄经历了治理主体的非对等性进出、治理资源的非均衡性流动和治理方式的非规范性建构。研究发现,村组织、地方政府和国家政策是影响现阶段村庄治理结构的重要变量。因此,本文拟从坚持村社自主性、健全利益协调机制、发展基层治理体制、优化惠农政策的实施细节、培育内生型新型经营主体和追踪总结试点经验几个方面提出改进建议,以回应村庄治理结构的变迁。     

国家与社会互动下精准扶贫的运转逻辑——以“第一书记”的制度框架展开分析

为了实现精准扶贫的政策目标并完成精准脱贫任务,国家通过选派"第一书记"的做法,意图构建国家与社会的接点,将国家权力和公共资源传递到基层社会。但从现有实践来看,随着扶贫工作的深入,"第一书记"扶贫制度的运转逐渐出现了资源依赖性、治理短期性和基层权力结构冲突等制度实施困境。本文基于国家与社会互动的理论,以鄂西L村的案例进行研究,探寻"第一书记"扶贫制度在基层的落地与运转成效。结果发现:在国家资源与权力的不断弱化下,"第一书记"代表的国家力量在与社会韧性的互动中经历了主导型合作、竞争型受限、排斥型失控等阶段,在基层受到了来自乡镇一级政权、村民自治力量和群众认同感等多重排斥因素,在有限的任期内"第一书记"很难达到预期的治理效果。为了实现基层社会的有效治理,国家需要避免急功近利和短期主义,在顶层设计上逐级完善驻村帮扶的方式,并以培育村民自治的内生性作为治理核心。     

从“内生治理”到“事件治理”：土地调整逻辑的变迁

以一个传统农业型村庄为个案,从治理的视角,讨论土地调整逻辑的变迁。20世纪80—90年代的土地调整主要通过具有村社理性的土地共识和组织基础实现村庄土地的动态流动,是村庄内生性的治理。税费改革后,以个体化、市场化为取向的三农政策的落地使得村庄内部土地利益分化,村庄治理失效,因而形成难以克服的调整困境。由于村庄难以实现土地利益平衡,村民通过事件化的策略行动向基层政府施压,基层政府不得不以事件治理的方式实现土地调整。事件治理型土地调整是基层政府治理资源和治理原则双重缺乏的权宜结果。土地调整的变迁显示了当下农村政策的推行中,如果只注重国家力量,而不充分考虑村庄内生的治理逻辑,将会导致层出不穷的基层治理问题。