乡村振兴视野下农村集体经营性建设用地直接入市：演进逻辑、现实挑战与未来展望

改革开放以来四次修订了《土地管理法》,农村集体经营性建设用地经历了从禁止入市、试点入市到全面入市的转变,是强制性制度变迁与诱致性制度变迁交互影响的结果,政策目标导向是“还权于民”“让利于民”。但目前仍然存在产权制度不完整、增值收益分配机制不健全和改革协同性不够等制度障碍。实现农村集体经营性建设用地与国有建设用地“同地、同权、同价”的改革目标,仍需正确处理好农村集体经营性建设用地“公益性”与“经营性”关系的基础上,破解制度障碍、拓展改革空间。由此提出农村集体经营性建设用地入市的四点建议：（1）基于乡村振兴导向的目标兼容,农村集体经营性建设用地应服从国土空间规划;（2）基于保障国家粮食安全的战略高度,农村集体经营性建设用地应服从强化耕地非农化、非粮化倾向的管控;（3）基于构建城乡融合发展的体制机制,拓展农村集体经营性建设用地入市规模;（4）基于构建利益主体土地增值收益共享机制,完善集体经营性建设用地入市收益的分配方法。     

农村集体经营性建设用地入市的几个法律问题

集体经营性建设用地使用权是一种用益物权。集体经营性建设用地的出让主体是作为土地所有人的"集体",受让主体可以是本集体内部和外部的任何人,但同等条件下本集体内部的组织和成员有优先受让权。入市交易的集体经营性建设用地应包括存量和新增的建设用地,以及城镇规划区之内和之外的土地;但在目前的试点初期,仅以城镇规划区外的存量地入市为宜。集体经营性建设用地出让后,在符合规划和用途管制的前提下,可用于房地产开发建设。集体经营性建设用地入市改革,还应配套解决如何缩小征地范围、城市土地归属、"小产权房"能否转正、宅基地使用权如何改革等相关问题。     

深化集体经营性建设用地入市制度改革的难点与对策——以湖北试点地区为例

新《土地管理法》实施后,我国农村土地制度改革进入新的阶段,重点改革领域是农村集体经营性建设用地入市。集体经营性建设用地入市不仅构成了城乡统一的建设用地的制度基础,而且为乡村振兴提供土地供给保障。改革开放以来,农村集体经营性建设用地的政策经历了复杂的演变过程,总体趋势趋于市场化配置,但目前仍面临来自市场和制度的双重约束。为此,要从规划编制、市场需求、规范流程、基准定价及利益分配等方面加以完善,真正实现集体经营性建设用地和城市建设用地开发权及处置权的平等地位。     

论农村集体经营性建设用地入市的规范体系

农村集体经营性建设用地入市可以《土地管理法》（修正）和《民法典》为基本法,建立起集体经营性建设用地入市的规则体系和结构体系。内容层面,《土地管理法》（修正）确立了集体经营性建设用地入市的基本规则、配套规则以及参照规则的规则体系,但也存在不足。《民法典》则通过界定集体经营性建设用地使用权的物权属性,在结构层面实现了对其规范的重新定位与体系整合。基于此,可从“同地同权不同适用”落实对集体经营性建设用地入市的具体适用规范。其中,集体成员自治是实现集体经营性建设用地入市“不同适用”的基本途径;城乡一体化建设是实现“不同适用”的主要内容。在一级市场,集体经营性建设用地入市应受到统一的规划条件和用途管制;在二级市场,应健全集体经营性建设用地与国有建设用地一体化流转的配套机制。以此,在规则体系和结构体系内构建集体经营性建设用地入市的适用体系,能最终实现“三位一体”的规范体系。     

集体经营性建设用地入市与地方政府和村集体的博弈

集体经营性建设用地入市流转必触动既得利益者,特别是地方政府和村集体。通过构建完全信息动态博弈模型,运用逆向归纳法分析两者在上市中可能的决策倾向,有利于解释现存制度不足。研究表明,在现存税收、土地制度下,集体经营性建设用地入市会受到地方政府阻碍;要达到政策预期改革效应,须改革税费,提高征地成本,同时修订和补充现行物权法、土地管理法、税法和城市房地产管理法中涉及流转及利益分配原则和程序的条款,建立初次流转增值归公和城乡一体土地税制,为集体经营性建设用地入市提供制度保障,实现和规范博弈利益的分配。     

农房入市路径障碍及化解

目前宅基地改革的国家政策导向意在增加以农房为基础的农民住房财产权,在这一共识之下首先需要统一的问题是:“一户一宅”与“一户多宅”需要在区分取得方式的基础上制定政策,“房地一体”也并非是农房入市的必然选择,因为农房不仅是一项财产性权利,更承担社会保障的重要使命。比照土地承包经营权,以“三权分置”的方式对农房入市进行“纵深推进”在理论和实践上均存在障碍。在农民欲对其所有的农房及宅基地用益物权处分时,通过由集体组织收回该宅基地及宅基地上房屋所有权,集体经济组织以外的成员可取得集体经营性建设用地的相应份额的方式使得农房曲线入市。此种比照集体经营性建设用地,以“土地置换”的方式“横向拓展“农房入市的思路,与目前我国试点主推的宅基地“三权分置”路径相比较,在环境状况、人文状况、立法状况、现实状况和权利状况等方面都更具优越性和可行性。     

中国土地制度改革市场化路径选择

以分析土地管理制度所处的耕地保护红线、快速城镇化和生态文明建设三个时代背景为逻辑起点,研究了在既有制度框架下市场化配置的三种策略：城乡土地流动、耕地资源异地占补平衡和 “飞地工业模式”。在此基础上,提出新一轮土地改革市场起决定性作用的改革路径：城市土地一级开发的PPP模式,发挥集体经营性建设用地入市的制度引擎作用,宅基地有限市场化配置和市场化思路推进征地制度改革。最后,提出政府在土地改革制度环境建设中的四个功能：科学规划、搭建市场交易平台、统筹协调利益关系和风险评估管控。     

河南省城乡统筹建设用地市场建立问题研究

河南省城乡统筹建设用地市场建立中存在的突出问题表现在:集体土地入市范围有限、集体土地入市依据不足、集体经营性建设用地入市与征地制度改革的关系尚未厘清、河南"地票"和集体建设用地建设租赁住房政策的探索与其他制度的衔接不足。上述问题存在的体制机制原因为:集体土地产权制度不明晰,产权体系良好运行机制尚待发掘,土地用途管制下不同政策探索中的内生矛盾一直存在,地方政府对建设城乡统一建设用地市场的激励与约束机制不健全,政策内、政策间的协同性耦合性尚有较大的提升空间。政府应该摸清集体土地入市土地情况并探索确立入市主体及利益分配机制,建立健全集体经营性入市的规划和用途管制前提,完善征地制度为集体土地入市奠定基础。政府作为政策推动者和利益主体的角色不能忽视。     

我国农村集体建设用地入市的思考

允许集体建设用地依法入市,构建城乡统一的建设用地市场,是十七届三中全会对农村土地制度改革的一项突破性举措,集体建设用地中的经营性建设项目,可以不通过征为国有土地,在符合土地利用总体规划的前提下有序、公开入市.通过分析集体建设用地入市的理论依据和现实意义,探讨了目前集体建设用地入市面临的主要困境,提出了推动集体建设用地入市改革的配套措施和建议,为完善和规范集体建设用地入市提供理论参考.     

农村集体经营性建设用地入市改革与雾霾污染:基于229个县(市、区)的准自然实验

以2011-2018年中国32个农村集体经营性建设用地入市改革试点地区所在城市的229个县(市、区)为研究对象,实证检验了农村集体经营性建设用地入市改革对试点地区雾霾污染的影响效应及其作用机制。研究结果表明,农村集体经营性建设用地入市改革对试点地区雾霾污染存在显著的抑制作用,且该作用通过促进产业结构优化、增加城镇人口集聚等机制产生,通过减少政府干预抑制雾霾污染的效果并不显著。农村集体经营性建设用地入市改革对试点地区雾霾污染的抑制作用存在一定的滞后效应,在第三年治霾效应开始显现,随着实施时间增加,治霾效应愈发显著。经济水平低地区、南方地区的农村集体经营性建设用地入市对雾霾污染的抑制作用更加显著。     

农村集体经营性建设用地流转范围探讨

集体经营性建设用地入市关系到城乡一体化资源配置与利益共享格局的构建,是我国集体建设用地改革的突破点。作为未来可设计为部分取代我国土地征收制度的一种新型用益物权,采用概括法与列举排除法,构建起以用途规划及管制为核心、以经营性为衡量指标,与农村宅基地、公共公益用地相行并列的流转范围体系极其重要。现实中农村集体经营性建设用地事实混同严重,应以落实宅基地与公益用地确地、确权为保障,在遵守规划和用途管制前提下处理好政府与市场的关系,以实现有效入市与降低风险的双重目标。     

我国农村集体经营性建设用地入市政策和法律支持问题研究

农村集体经营性建设用地入市,是贯彻党的二十大提出的全面推进乡村振兴的重要战略部署。入市改革是促进农民经营增效、赋予农民更加充分财产权的必要举措。入市改革牵涉多方利益,因此,要将入市工作置于中国农地改革、激活乡村发展活力背景下,在现有政策和法律框架内,将土地管制、土地发展权、农民土地增值权益等立法理念,贯穿在入市改革配套制度的建构中。本文结合全国入市试点地区的工作实践,研究了农村集体经营性建设用地入市的制度支持体系。聚焦农地入市的法律障碍,提出了相关修法和政策建议。     

"裸体"交易:农村集体经营性建设用地使用权流转的冰点

现行法律确立了农村集体经营性建设用地使用权流转制度,但这种制度还很不完善,主要表现在,法律禁止集体经营性建设用地使用权的“裸体”交易,即农村集体经营性建设用地使用权可以流转,但没有地上附着物的集体经营性建设用地使用权不能进行交易或流转。法定的两种流转方式,即集体经济组织“独立”开发或与其他单位、个人“共同”开发,应该受到地方政府的尊重并予以落实。同时,亟需修改《土地管理法》,允许集体经营性建设用地使用权“裸体”交易。     

宅基地整治盘活与乡村产业发展的路径选择——基于两个直辖市七个典型试点村的研究

在“三权分置”框架下的新一轮宅基地制度改革,探索盘活利用农村闲置宅基地和闲置住宅发展乡村产业的途径,探索退出宅基地统筹利用政策,为乡村振兴提供土地要素。本研究以天津、重庆两个直辖市七个典型试点村为研究对象,基于ECIRM理论构建分析框架,对“原址投资开发”“集中规划开发”“集体统一经营或管理”“整村出租流转”“集体经营性建设用地入市打通”等五种助推产业发展的宅基地整治盘活模式进行比较分析,总结五种模式在土地市场化利用或退出宅基地统筹利用方式的优势特点和适用的产业类型上的经验逻辑及不同产业主导区域和不同地区的宅基地整治盘活模式选择策略。实践中宅基地整治盘活不同程度面临发展难题亟待解决,例如资金、退出意愿、产权认定、规划、流转等问题,在改革推进中需要注重科学制定村庄规划;稳定宅基地使用权,保障投资主体土地权益;鼓励农房转让、租赁、入股等方式参与产业用地供给;构建土地整理激励机制;完善乡村发展用地保障机制。     

城市规划实施中的征地与集体经营性建设用地入市之关系协调

建国之后,我国立法上确立了实施城市规划所需集体土地的征地单轨制。为了盘活农村集体建设用地、保护农民权益,集体经营性建设用地直接入市成为满足城市规划实施所需用地的又一方式。但是我国的征地制度与农地直接入市在适用目的、适用范围、征地补偿标准与入市增益分配标准等方面都存在法律上的冲突。协调二者之间的关系,需要保持"公共利益"的必要弹性、承认城市土地可以属于集体所有,以及建立市价补偿机制以缩小同直接入市增益所得之间的差距。     

海南集体建设用地参与旅游项目开发的法律分析

集体建设用地是农村的重要财富,农村集体建设用地入市流转是土地改革的大趋势.海南进行集体建设用地参与旅游项目开发试点,需要突破集体土地入市的法律障碍,明确集体建设用地所有权主体,增强集体建设用地的处分权能,明确集体所有权的发展方向,规范地籍管理,建立集体建设用地入市的准入制度,确定开发方式,合理分配土地收益,完善集体土地旅游项目开发的配套措施.     

农村集体经营性建设用地“三同”流转与农地矛盾转型

党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出,要建立城乡统一的建设用地市场,在符合规划和用途管制的前提下,允许农村集体经营性建设用地与国有土地同等入市、同权、同价（即“三同”）.分析了我国农地流转收入分配的制度基础,农地“非三同”流转的收入分配及其矛盾,探讨了农村经营性集体建设用地“三同”流转的收入分配及其矛盾.认为农村经营性建设用地“三同”流转后,征地比重将下降,由征地诱发的政府和农民之间的官民矛盾会减少,但随着农村集体经营性建设用地流转的增加,乡村干部和农民之间有关流转决策权、流转收益风险分摊、收益分配和争地的矛盾将迅速增加.主要农地矛盾将由农民与政府（开发商）之间的官民矛盾转化为农村内部乡村干部与农民之间的干群矛盾.     

集体建设用地流转制度"瓶颈"与法律优化路径

由于集体建设用地流转存在制度"瓶颈",农村集体用地的隐形入市现象较为普遍.而现行征地制度不完善等原因导致一系列社会问题的出现,推动集体建设用地流转已势在必行.本文从法律制度改革的角度为突破集体建设用地流转的制度"瓶颈"提出相应法律对策与法律改革建议.     

再论我国征地补偿制度之缺陷及完善

我国征地补偿制度几经变迁,但仍存在征地补偿的一次性与土地生存保障功能的长久性相冲突和征地补偿的可衡量性与土地生存保障及其他价值的不可衡量性相冲突的问题。同时,该制度还面临农村集体经营性建设用地入市与农地“三权分置”的反向冲击问题。在城乡二元结构体制和土地二元所有制长时期存在的背景下,未来征收补偿制度的发展应当引入土地发展权,研究清楚农地增值的根本原因,并以补偿的持久性和完全性为原则来指引补偿的项目、形式、标准以及给付方式。     

集体经营性建设用地入市的功能检视与实现路径

当前中国集体经营性建设用地入市的功能异化风险主要体现在农民合法权益受损风险、地方政府对入市政策执行懈怠风险、区域发展失衡风险等方面。究其原因，主要在于集体经营性建设用地入市的立法不完善、其配套体制机制不健全以及入市政策存在不足等。未来中国对集体经营性建设用地入市改革的功能需求，应突出集体经营性建设用地入市保障农民合法权益的功能、发挥集体经营性建设用地入市对地方政府的正向激励作用、强调集体经营性建设用地入市平衡区域协调发展的功能。为此，应从完善以保障农民合法权益为出发点的集体经营性建设用地入市法律规范、健全以优化地方政府行为激励为着力点的集体经营性建设用地入市配套体制机制、探索以推动区域协调发展为落脚点的集体经营性建设用地入市政策支持体系等方面探寻符合中国未来发展需求的集体经营性建设用地入市的实现路径。