农村宅基地"三权分置"法律制度构建研究

在法律制度上落实中国农村宅基地"三权分置"改革,需要重构农村宅基地"所有权-资格权-使用权"三元权利结构.在健全的宅基地所有权规则之上,才能建立健全的宅基地资格权与使用权.中国需要按照物权规则对宅基地所有权的权能进行拓展,并建立宅基地所有权的行使规则.农村宅基地资格权是农村集体成员依据其成员身份申请取得宅基地的权利取得权,其不具有可转让性,这保证了农民作为集体成员福利性权益的实现.在这种前提下,构建宅基地使用权流转制度,可以解决宅基地保障功能与财产属性之间的矛盾.鉴于农村宅基地的多种功能与属性,农村宅基地"三权分置"的法律框架应当在作为私法的《民法典》和作为公法的《土地管理法》中同时搭建.     

农村宅基地"三权分置"的法律表达

“三权分置”政策是我国调整农民和土地关系的重大制度创新,必须用科学的法思想和法理论来对政策的法律内涵进行明晰,实现从“政策语言”到“法律规范”的全面转化。在乡村振兴战略背景下,“三权分置”是围绕着农地展开的“三农”改革,即农业生产方式与土地市场化的再发展、农村集体经济组织与基层自治组织关系的重构、农民的身份利益与自我解放。通过对宅基地“三权分置”的四种观点进行分析,宅基地“三权分置”的法权结构表达为“宅基地集体所有权—宅基地使用权—宅基地资格权”;宅基地资格权是以身份权为基础,包含财产权内容的复合性权利。未来民法典物权编应当坚持农村土地集体所有权,把农村土地集体所有规定为总有关系;修订细化成员权得丧变更的制度规范;建立宅基地资格权和宅基地使用权的配套制度。      

农村宅基地“三权分置”的政策意蕴及实现路向

我国农村宅基地法律法规面临着城市化发展进入新阶段、乡村振兴战略实施、宅基地制度改革遇到新矛盾、宅基地管理政策失灵等系列挑战,因此,宅基地“三权分置”适时提出。学界对于宅基地“三权分置”的法律意蕴莫衷一是,研究发现,“宅基地所有权+成员权+用益物权”的观点更具科学性。落实宅基地集体所有权,要明确宅基地集体所有权的权能构成并通过宅基地专门立法给予保障;保障宅基地农户资格权,必须建立宅基地资格权的登记、置换和退出制度;适度放活宅基地使用权,可通过扩大和转换宅基地使用权的权能来实现。     

宪法秩序下宅基地使用权的价值转向与理论回应

宅基地三权分置本质上是对宅基地使用权进行权能扩充与重塑,在权能构造时应体现出中国土地制度的宪法定位,既需平衡好福利性与市场化之间的关系,又需在恪守义利合一准则下促使中国宅基地制度改革走向真集体主义,还权于民。宅基地制度改革的地方试点经验透射出农户退出宅基地受阻、宅基地出租在《合同法》规则中的缺位以及试点中的权能分置转让模式导致土地权源多元化等问题。有必要扩展宅基地使用权权能以应对实践难题,将宅基地资格权分离出分配资格权和行使资格权,农户可依资格权将宅基地使用权中的使用权能转让出去获取收益;明晰使用权权能内容包含利用权、再流转权、抵押权、征收补偿权等,使资格权与使用权形成权利独立、相互配合的权利架构。     

农村宅基地“三权”分置：问题导向、分置逻辑与实现路径

运用质性和量化相结合的研究方法,系统分析了宅基地制度变迁中存在的问题,并以问题为导向,探索宅基地“三权”分置的逻辑及其实现路径。研究发现：(1)宅基地制度亟待解决的历史遗留问题有宅基地占用乱象丛生、农民产权观念扭曲和宅基地财产功能消失。(2)解决历史遗留问题的“三权”分置逻辑是：落实集体所有权以稳定资格权;引导农户生成心理所有权观念,为适度放活宅基地使用权和治理乱占滥用建立认知和行为基础。(3)实现路径是：一是在制度化表达中,将农户资格权界定为从集体所有权中分离出来的成员权,将原宅基地使用权界定为流转无碍的用益物权;二是落实集体所有权中的处分权、收益权和监管权,为农户资格权提供固化式保障,进而为适度放活宅基地使用权建立心理安全机制。由此得到新一轮试点改革实践的启示：一要以解决历史遗留问题为导向理解“三权”分置逻辑;二要以激活心理所有权为中介目标选择政策工具;三要从流转安全角度而非时空角度界定适度放活宅基地使用权中的“适度”概念。     

农村土地市场下宅基地“三权分置”的权利运行与立法启示——以浙江义乌整村改造为对象

宅基地试点地区出现了农村土地市场这一新型土地市场。农村土地市场是县域农村成员间的宅基地交易市场而非城乡土地市场。农村土地市场下宅基地“三权分置”遵循集体所有权强化、资格权实化、使用权限定化的权利运行逻辑。宅基地“三权”不是“分离—独立”的权利关系而是“统分—主次”的权利关系。宅基地集体所有权派生出资格权,所有权的强化促进了资格权的实化。宅基地集体所有权统筹、配置、限定和管制宅基地使用权的行使。宅基地资格权的实现优先于宅基地使用权的行使。宅基地“三权分置”立法应坚持首先保障居住功能、优先实现生产资料功能、有条件激活财产价值和强化集体土地治理能力的取向,并保证规范制度设计的系统性。     

乡村振兴战略背景下农村宅基地“三权分置”的障碍与破解

我国农村宅基地所有制形式经过三次制度变迁,才形成现有的宅基地所有权与使用权相分离的“二元”权能结构。当前,学术界普遍认为,法律赋予宅基地所有权和使用权的权能不完整,从而束缚农村宅基地使用权的流转。《实施乡村振兴战略的意见》提出的宅基地“三权分置”着眼于农村现代化改革的需要,促进宅基地所有权的权能结构从“二元”向“三元”转变,而宅基地“三权分置”的实施遇到“资格权”创设法理依据不足、农民享有处分权能的问题存疑、法律制度的不完善等诸多困局,通过宅基地“资格权”的具体化、“三权”权能结构优化、法律制度的完善等方式,方可有效促成农村宅基地所有制改革的完成。     

宅基地“三权分置”改革：“三权”关系、政策内涵及实现路径

宅基地“三权分置”是新时代中国农村改革的又一重大制度创新,也是宅基地制度改革理论和政策的重大创新与突破,其内涵丰富。基于对新中国成立以来宅基地产权变迁的回顾,分析了宅基地“三权分置”下的权利关系,构建了宅基地“三权分置”改革的基本框架,对宅基地“三权分置”政策内涵进行阐释。从政策本质上看,宅基地“三权分置”改革旨在重塑集体所有制下的宅基地产权结构和权利体系,以完善和丰富宅基地权能,实现多元主体共享宅基地产权。宅基地“三权分置”的实现路径包括:落实宅基地集体所有权,完善集体经济组织所有权权能;重塑宅基地产权结构,保障农户享有更完整的宅基地权利;推进社会主体共享宅基地使用权,促进农村宅基地盘活利用。     

宅基地资格权的法律内涵及实现路径

在宅基地“三权分置”改革中,应将明确宅基地资格权的法律内涵置于首要位置。宅基地资格权性质廓清的前提在于理解农民与集体所有土地之间的总有关系。总有关系呈现出清晰的团体法脉络,成员权产生于团体内部关系中,与团体性密切相关,我国集体成员权解决的正是集体所有权主体内部成员个体与整体的关系问题,应将成员权理论纳入集体所有权关系中考察。将宅基地资格权定性为成员权有利于完善我国集体成员权利体系、明确“宅基地使用权”的权利属性以及宅基地流转权能的实现等。宅基地资格权的实现应从明确宅基地的分配主体、建立合理的宅基地退出制度、建立健全宅基地资格权登记制度等三个方面展开。     

城乡融合视野下的宅基地制度“三权分置”改革

以“两权分立”为主要内容的现行宅基地制度在不断推进的城镇化进程中面临闲置化、非资格占用、市场化退出困难等问题的挑战。导致宅基地利用出现以上状况的原因在于现行宅基地制度的福利性、封闭性、僵化性。在城乡融合发展视野下推动宅基地制度“三权分置”改革,须推行宅基地有偿使用与退出以落实集体掌握的宅基地所有权,完善宅基地的用益物权权能以保障农户享有的宅基地资格权,同时扩大宅基地产权结构的开放性以放活宅基地使用权使其可为集体外组织或人员获得,从而推动城乡土地不断融合。      

“三权分置”背景下宅基地使用权流转制度的变革

面对农村的现实需求和我国现行法律的限制,“三权分置”政策的提出为宅基地使用权流转制度变革提供了契机。“三权分置”背景下宅基地使用权流转制度变革的基础在于厘清“三权”关系,核心在于宅基地使用权“还权赋能”。在此基础上,变革的具体方向应当包括:允许宅基地使用权自由、单独流转;落实宅基地资格权,延续宅基地社会福利保障功能;构建宅基地使用权费用支付机制、流转登记制度,扩大宅基地使用范围;完善农村社会福利保障体系。     

农村宅基地“三权分置”之权利内容与实现形式

在城乡差距不断扩大、建设用地进一步收紧、农村大量宅基地闲置的背景下,农村宅基地“三权分置”（三权即所有权、资格权、使用权）改革确有必要。文章从宅基地“三权分置”的实施背景、权利内容、实现途径、改革的风险和保障机制等四个方面来构建宅基地“三权分置”的实现形式,以期为宅基地“三权分置”理论研究和顶层设计提供有益参考。     

宅基地“三权分置”政策工具研究——基于试点地区政策文本分析

政策工具使用是探索宅基地政策试点地区所有权、资格权和使用权分置有效实现形式的重要考量。筛选中国16个宅基地政策试点地区的30项“三权分置”政策文本，运用内容分析法挖掘出329个政策文本单元类目，总结宅基地“三权分置”政策试点地区的政策工具使用状况。研究发现：政策试点地区政策工具整体结构不均衡，偏好使用经济型政策工具，自愿有偿退出和有偿使用政策工具应用过溢。组织型、管制型和信息型政策工具适中，自愿型政策工具使用偏少。试点地区宅基地三项权能的政策工具运用存在明显差异，宅基地使用权赋权扩能的试点取向凸显，而集体土地所有权政策工具试点改革相对较少。因此，合理调整不同类型政策工具的使用结构，兼顾宅基地三项权能政策工具组合应用，总结试点成果经验，逐步拓展试点范围，推动宅基地“三权分置”改革。     

宅基地资格权的权能定位与制度因应

乡村振兴背景下，宅基地逐渐由“二权分立”向“三权分置”转变，资格权成为其“三权分置”的关键。通过分析其现实状况及区域特色模式，宅基地资格权的制度应用存在主体认定不明，权利内容与登记制度不健全，行使制度与救济制度等困境，需要从制度与实践层面完善其主体制度，健全其权利内容与登记制度，明确其行使制度与救济制度等，以期促进我国宅基地法律体系的完善，规范宅基地“三权分置”工作的开展，推动乡村振兴战略的实施。     

“三权分置”下宅基地退出的权利表达

梳理现有中央政策文件和学界争论点,有必要审视和明确“三权分置”下宅基地退出的权利类型。地方实践呈现宅基地使用权退出向宅基地使用权和农户资格权退出的演进现实。农户资格权的性质和内容表明农户资格权派生于集体所有权,属于集体成员权下的独立子权利。宅基地退出的权利表达可类型化为单行退出农户资格权、退出宅基地使用权和保留农户资格权、同时退出宅基地使用权和农户资格权。单一退出农户资格权事关集体成员保障完全丧失,应该建立充分告知、公示的程序规则,建立以当地城镇住房价格为参考的激励性补偿标准。退出宅基地使用权和保留农户资格权的,应区分永久保留和暂时保留情形,设定暂时保留的条件、期限,暂时保留期间农户资格权补偿应留待真正退出时予以兑现。宅基地使用权和农户资格权一体退出的,应建立农户资格权重获机制,设定重获农户资格权的积极条件、阻断条件、补偿退回和程序规则。     

居有其屋与有效利用协调下宅基地改革研究

在宅基地“三权分置”改革中,坚持宅基地的集体所有、保障农户居有其屋是改革的基点。解决闲置宅基地问题、实现有效利用是宅基地“三权分置”改革的目标。在居有其屋与有效利用协调下,宅基地资格权实为法律层面的宅基地使用权,其与特定农户身份密切结合,发挥着保障农户居有其屋的作用,实现宅基地资源的市场化,必须以资格权禁止流转为前提;次级宅基地使用权可以看作是宅基地使用权人流转宅基地时为第三方设定的权利,法律属性为债权,旨在实现宅基地的有效利用。非市场化的宅基地资格权和市场化的次级宅基地使用权在宅基地改革中如同鸟之双翼,促进宅基地居有其屋和有效利用的协调,助力乡村振兴。     

农村宅基地“三权分置”改革实践与深化路径——基于安徽省东至县梅树亭村的考察

2020年8月,新一轮农村宅基地制度改革试点工作正式启动,探索宅基地“三权分置”是本轮改革的主要内容。聚焦新一轮农村宅基地制度改革试点地区——安徽省东至县梅树亭村,对该村推进落实宅基地集体所有权、保障宅基地农户资格权及放活宅基地和农房使用权三方面对宅基地“三权分置”改革情况进行探究,以推进农村宅基地制度创新为重点,结合相关要求,提出宅基地“三权分置”改革的深化路径,以期为试点地区推进新一轮农村宅基地制度改革及探索宅基地“三权分置”改革有效实现形式提供有益参考。     

论城市化进程中宅基地使用权流转的法律保障

宅基地使用权流转是城市化对农村发展产生巨大影响的反映之一.宅基地"两权分离"的主要制度缺陷为宅基地使用权的社会保障属性对其财产属性功能发挥的影响,而"三权分置"通过增设资格权,将其与宅基地使用权分离,解绑集体经济组织成员身份对宅基地使用权权利功能的束缚.通过对宅基地制度本身的再塑造,充分运用《民法典》第363条"国家有关规定"的宽泛性,能够基本弥补"两权分离"缺陷,但通过增设资格权完善宅基地退出机制是"两权分离"尚不足以实现的.宅基地使用权流转的法保障研究应关注地区差异对立法的影响.     

困境与革新：宅基地使用权抵押融资的法律思考——以宅基地使用权的物权属性为视角

《物权法》对宅基地使用权的"受限制用益物权"界定,彰显着宅基地使用权抵押融资的困境。只有对宅基地使用权的物权属性进行重新的审视,将其界定为"超用益物权"或者"类所有权",才能回归宅基地使用权的权利本性,从而作为制度革新的理论基础,推导出我国应当放宽对宅基地使用权流转和抵押融资的限制,赋予宅基地使用权完全财产性权利的法律地位。在此基础上,施予土地利用总体规划、宅基地用途管制以及农村金融供给等配套制度,才能保证宅基地使用权等农村产权融资的顺畅运行。     

农村宅基地退出概念厘定及内涵阐释——基于“三权分置”框架

综合运用经验总结与理论分析法，首先对农村宅基地退出发展历程进行三阶段划分；然后在简释宅基地“三权分置”内涵的基础上，对“三权分置”框架下的农村宅基地退出进行分类定义，并从退出主体、客体及方式等三方面对宅基地退出特征进行了分析；接着针对永久性和功能性两种农村宅基地退出类型涉及的宅基地所有权、使用权及资格权变化进行深入分析；最后对农村宅基地退出概念从“三权分置”角度进行总结厘定。