行政规范性文件附带审查若干程序问题探析

行政规范性文件附带审查中涉及许多程序问题,为此,本文结合具体案例,从规范性文件附带审查请求的提出、审查过程、二审程序等各环节中的疑难程序问题进行梳理和理论分析,并提出进一步完善的建议。     

行政规范性文件附带审查路径构建

作为一个制度创新,我国对行政规范性文件的附带审查尚处于探索阶段,在司法实践操作中,法院仍然面临着不会审、不愿审等问题。究其原因,审查路径不清晰、审查标准不明确对制度的落实和推进造成了严重阻碍。对行政规范性文件的附带审查并非一个单一的审查标准,而是一个可以在司法实务中进行运作的系统的审查体系。应构建一个从权限到程序再到实体内容的自上而下的审查机制,在三个层面确立相应的审查标准,最终形成一个具有操作性的审查体系,实现《行政诉讼法》第53条从应然到实然的衔接。     

开发区管委会规范性文件的行政诉讼附带审查问题——从上海自贸区“行政异议审查”谈起

规范性文件在开发区改革发展中发挥着至关重要的作用,新《行政诉讼法》首次将规范性文件纳入附带审查的范围,开发区管委会制定的规范性文件是否属于行政诉讼附带审查范围,在审查中面临哪些疑难问题等是审查所要面对的问题。在具体的实践中应做到:一是对开发区管委会规范性文件的可诉性予以探讨,包括开发区管委会不属于地方人民政府所属工作部门、开发区管委会应属于所在地政府依据法律、法规或规章授权的组织、开发区管委会规范性文件的外延界定;二是对开发区管委会规范性文件附带审查的标准予以探讨,包括制定权限方面的合法性审查、制定内容方面的合法性审查、制定程序方面的合法性审查;三是对开发区管委会规范性文件附带审查与异议审查之间的衔接等予以探讨。由此达到进一步规范开发区管委会规范性文件,不断推动立法与改革相协调的目的。     

论规范性文件一并审查制度的实践偏离与校正

在规范性文件一并审查制度的实施中,由于“正当理由”含义的不确定、规范性文件识别标准及依据关系认定标准的过于严苛等原因,许多规范性文件没能进入合法性审查程序。由于审查标准不明确,进入审查程序的规范性文件很少被认定为违法。这些问题使得规范性文件一并审查制度几乎形同虚设,未能实现该制度建立的初衷。对此,应当从加强对规范性文件的司法监督、及时纠正违法规范性文件的立场出发,进一步校正和完善一并审查制度。校正的路径包括：科以法院释明的义务,以解决“正当理由”的模糊性和解释的随意性问题;对规范性文件进行分类识别,以防止将众多规范性文件排除在审查程序之外;以宽松的标准来认定规范性文件与所诉行政行为间的关联性;以规范性文件的制定标准作为对规范性文件的审查标准,以解决审查标准过于宽松的问题。     

规范性文件司法审查发展及其现状

规范性文件的司法审查制度在我国经历了一个从无到有的发展过程,现行规范性文件审查制度存在规范性文件界定不清及缺乏统一明确的程序、内容与标准等困境。通过是否增设权利义务可以有效区分行政立法与规范性文件。重新建立统一、明确的审查程序,将审查过程划分为审查启动阶段和具体审查阶段,审查启动阶段包括起诉要件和附带性要件,具体审查阶段包括形式审查和实质审查两部分。按照难易顺序,先审查启动阶段的起诉要件、附带性要件,再对规范性文件进行形式审查和实质审查。前一要件不成立,则无须审查后面要件,成立则按上述顺序继续审查。     

论规范性文件审查建议的遴选机制

规范性文件备案审查机制面临有限资源无法充分满足日益增长需求的瓶颈.我国法律对规范性文件的审查程序有具体的规定,但审查建议的受理缺乏较为明确的标准和程序.美国最高法院和德国联邦宪法法院在规范性文件审查的制度实践中,形成了一套遴选机制,起到了一定的效果,值得我国借鉴.我国应明确规范性文件审查的功能定位,形成规范性文件审查建议的遴选标准,细化规范性文件审查建议的遴选程序,增加规范性文件审查建议遴选的透明度,以完善规范性文件审查建议的遴选机制.     

规范性文件司法审查标准的重构

由于理念和方法的不足,实践中规范性文件司法审查标准过于随意和分散、缺少主线和核心,一定程度上导致裁判尺度不一甚至结果相悖,未能很好地实现附带审查制度设计的初衷。有必要在创新性与可操作性并重的前提下,为规范性文件附带审查重构一套复合性审查标准体系。在实质合法理念下宜采用合法(律)性为主、合理性为辅的审查原则,分步骤进行,明确对原则之下不同的审查角度进行分层次审查,并区分审查原则和角度确定不同的审查标准。     

论规范性文件在行政诉讼中的定性

当前,理论界和实务界一般把规范性文件排除在行政诉讼的证据范围之外,而从证据的特征、行政法的相关规定以及相关学者的理论分析来看,一般规范性文件应当作为行政诉讼的证据,这不仅是行政诉讼法理论的需要,也是行政诉讼实践的需要。     

论规范性文件的程序合法性审查

法院审查规范性文件制定程序是否合法的依据包括行政规章、《规章制定程序条例》、政策性文件以及正当行政程序原则;审查范围一般限于规范性文件的主要制定程序。对于相对人提出的其他程序违法主张,除法律特别规定外,法院可视情况予以审查;规范性文件的制定违背“程序规范标准”或“权益损害标准”的,构成司法解释规定的“严重程序违法”。根据制定程序类别和违法程度的不同,法院关于规范性文件程序违法的确认,还需结合具体个案作出判断。     

论行政规范性文件制度及其完善

行政规范性文件作为我国特有的一种法律现象,有其历史根源,也有其现实的合理性.随着我国依法行政的深入,其理论和实践的局限性也日益突出,有待法治化.而行政规范性文件法治化的关键在理论创新、改变立法模式、完善监督等方面.     

地方党内规范性文件与地方性法规的冲突及解决

地方党内规范性文件与地方性法规的部分规定之间存在内容冲突的现象。这是当前党规与国法衔接协调不充分的直接体现。产生这一现象的主要原因在于涉及地方性制度间冲突化解机制、地方党内规范性文件合法性审查标准和备案审查衔接机制的规定不够清晰明确。为高效化解两类地方性制度间的冲突,助推二者衔接协同,相关部门亟须在厘清二者关系的基础上,从明确行为规范和创新完善运转机制两方面出发,建立一套系统性冲突解决方案。该方案既要明确合法性审查的具体意涵、制度间冲突化解的取舍规则以及冲突处理的具体方式,又应从事前统筹、事中控制和事后保障三个层面出发,建构和完善冲突解决的常态化辅助机制,系统解决地方性制度间的冲突。     

突破上位法时的抵触标准——以"其他规范性文件"为研究基点

是否与上位法相抵触是其他规范性文件合法性审查之重要标准。其他规范性文件数量庞大、体系复杂,认定其与上位法之间是否相抵触至今没有明确的标准,尤其是在突破上位法时。除了授权立法之外,其他规范性文件依其性质和内容不同,在一定条件下也可以突破上位法的范围作出规定,但要符合上位法基本原则和立法目的,不超越立法权限,遵循规范化制定程序,不违背强制性规定,不对抗其他合法权利或符合情势变更原则。     

论行政规范性文件效力与适用

行政机关对规范性文件在执行上的适用也要有一定的前提,并坚持一定的原则。确定行政规范性文件效力,应遵循囿于法律、法规、规章,合法,符合国家政策,依据职权,履行程序的原则。在规范性文件的选择适用上,应遵循特殊规范优于普通规范,在后规范优于在先规范,强制规范优于任意规范的原则。行政规范性文件在适用过程中,可能会引发各种实际问题。因此,需要接受权力机关、政府机关、司法机关和社会公众的监督。     

论行政规范性文件立法备案制度的问题与完善

地方人大常委会对行政规范性文件的备案制度是一种重要的立法监督制度,但却存在着法律规范粗疏、实际监督缺位的问题。为发挥地方人大常委会对行政规范性文件的监督实效,备案制度应在主动审查制度、公民审查建议权的回复机制、备案监督程序和监督责任、提高人大常委会监督能力上予以完善。     

论法院在民事诉讼中对行政行为合法性的审查

法院在审理民事案件过程中,当事人有时会对民事行为据以成立的具体行政行为的合法性提出异议。这样,具体行政行为合法性的确定往往成为民事诉讼审理和裁决的先决条件。对于这一问题如何解决,民事诉讼法和行政诉讼法均未作出明确规定,理论界和司法实务界也众说纷纭。法院必须走出在民事诉讼中不能审查具体行政行为合法性的观念误区,并对民事诉讼中具体行政行为的合法性进行审查。