国家公园体制建设背景下的自然保护地体系重构研究

我国以自然保护区为主体的自然保护地体系在历史上发挥了重要作用,在关键时期"抢救式"地保护了我国大多数的自然生态系统及其野生动植物资源.以自然保护区为主体的自然保护地体系主要是按照资源要素设立,且各类自然保护地分属不同的环境及资源管理部门,并依据不同的法规、标准建立和运行.由于缺乏统一的设立方式,就不可避免地存在诸多问题,如分类不科学、区域重叠、保护标准不清晰、公益属性不明确、多头管理、权责不落实、保护与开发矛盾难以协调等.建立国家公园体制是党的十八届三中全会提出的重点改革任务,是我国生态文明制度建设的重要内容,其实质是完善自然保护地管理体制,提高我国自然保护地体系治理能力,形成现代化的治理体系,不断提高我国的自然保护管理效能.在梳理我国自然保护地体系发展及问题的基础上,总结了国家公园体制试点情况,分析了我国自然保护地体系重构的目标、原则和主要内容,指出建立新型自然保护地体系必须彰显中国理念、打造中国模式、体现中国效率,为科学高效建立以国家公园为主体的自然保护地体系提供了方向与建议.     

自然保护地特许经营制度的逻辑与构造

自然保护地特许经营制度应当以承载多元价值、平衡原住居民权益保护与公益性目标、构建惠益分享机制的应然逻辑为指引，系统回应当前制度构建存在的制度机理错位和立法体系性缺乏等问题。以对当前法律体系的变革为基础，可具体展开自然保护地特许经营制度的优化构造：确立“一般规定+特别规定”的统一立法模式以矫正地方先行的立法探索带来的制度协调性问题，在《自然保护地法》中系统规定一般制度，通过《国家公园法》《自然保护区条例》等单项立法展开具体领域的特色制度设计，通过《自然保护地特许经营管理办法》进行专门的针对性立法，地方立法进一步规定实施性制度，进而从形式和实质意义上具体展开自然保护地特许经营制度的体系化构造。     

中国国家公园保护制度体系构建研究

在研究国家公园体制顶层设计文件的基础上,借鉴国外国家公园保护管理制度经验,结合我国国家公园保护的实际需要和发展阶段,提出建立以统一分级管理、国家评估设立、自然资源资产管理、严格生态保护、资源利用监管、社区共建共管、全民参与共享、资金投入保障等8个关键制度为核心的中国国家公园保护制度体系框架。经梳理国内研究进展和10个国家公园体制试点试验成果,初步明确各项制度的基本要点和关键任务,分析目前我国国家公园建设过程中所面临的主要挑战,提出还需深入研究的问题和相应建议,为构建具有中国特色的国家公园体制奠定基础。     

我国国家公园建设的立法路径与当地社区利益协调研究

我国现行自然保护地体系分类混乱,管理上交叉重叠,呈现碎片化管理,为了构建一个保护有力的自然保护地体系,应当以国家公园建设为契机,构建统一规范高效符合国情的国家公园体制。在立法路径上,应由全国人大常委会制定颁布国家公园法,同时针对每一个具体的国家公园进行单独立法。对于国家公园内集体土地的所有权及用益物权权能受限问题,可以引入保护地役权制度进行生态补偿,重视民法手段在生态环境和自然资源资产保护中的作用。     

国家公园法应作为自然保护地法体系中的“标杆法”

对自然保护地立法的需要已获共识,但立法顺序和规范分工尚存争议,根源在于国家公园法在自然保护地法体系中的地位不明。国家公园法在自然保护地法体系中具有“标杆法”地位,先行探索的制度创新不仅对后续自然保护地立法具有重要的引领价值,也具有满足自然保护地制度变革需要的现实必要性与可行性。作为“标杆法”的国家公园法具有政策转换与立法标杆功能,能够为后续自然保护地特别法的制定提供直接参照与间接参照,以及为自然保护地基本法规范的形成提供参考。与“标杆法”地位一致,国家公园法需要规定自然保护地领域的基础性规范与综合性规范、可供其他自然保护地类型参照的特殊性规范、仅适用于国家公园的特殊性规范等三类规范。     

以保护地役权实现国家公园多层面空间统一管控

国家公园从本质上是一种新的国土空间管理形式，但在中国要实现其管理目标面临“人、地”约束。为此，可以从自然生态、社会经济与社会—生态系统3个层面，分别识别国家公园的生态边界、生产边界与管理边界。保护地役权仅限制影响具体保护目标实现的集体土地的利用方式，而避免影响其他收益行为，这一“非占有性”特征使其契合多层面管理模式，因此有望克服“人、地”约束，实现国家公园以生态完整性保护为目标兼顾社区发展的土地利用空间统一管控。以武夷山国家公园为例，利用空间分析技术，以常绿阔叶林生态系统为保护对象，以维持群落动态与正向演替为保护目标，分析包括以茶树种植为主要生产方式的社区的空间差异化保护需求与管理方式。分析发现不同地形与生物因素下，茶山需要差异化管理：基于社会—生态系统层面空间管控的保护地役权制度，能够解决社区土地权属复杂与生计的自然依赖性强等问题，可以打破模式化的功能区划在空间上表现出的完整边界，从而更精准地匹配社区行为与保护需求，统筹协调利益相关方的需求，实现空间统一管控并进而实现管理目标。     

国家公园资源利用体系优化策略——以海南热带雨林国家公园霸王岭片区为例

中国特色的国家公园是保护等级最高的一类自然保护地,它的建立标志着园内将实施最严格的生态保护手段.构建新时代新型自然保护地体系下的国家公园资源利用体系,对避开"生态保护唯一"误区、探索国家公园体制机制改革中如何开展资源可持续利用具有重大价值.依据层次分析法、德尔菲法,结合构建自然保护地体系的要求以及资源生态系统服务总价值(包括收获价值、存在价值和未来价值),确定国家公园体制下的资源利用评估框架、指标、参考标准和权重.基于海南热带雨林国家公园霸王岭片区应用研究,提出霸王岭片区未来最优的资源利用体系,并提出资源利用体系生态化调整和构建适宜性资源利用体系两项优化策略.     

国家公园保护式建设的环境伦理:人与自然和谐共生

人与自然和谐共生是新时代以习近平总书记为代表的中国共产党人站在新的历史节点,慎重审思历史发展的经验与教训,所提出的人与自然之间关系的精辟概括.国家公园是一种新的自然保护地类型和自然场域,在我国当前的自然保护地建设体系中具有重要的地位.人与自然和谐共生是国家公园建设应遵循的环境伦理典范,国家公园建设实践中所体现出的生态文明观念、生态文明制度体系、生态文明技术和生态文明行为的现代化,是大力推进人与自然和谐共生现代化的重要力量,也是国家公园内涵的深刻展现.同时,促进人与自然和谐共生的现代化是新时代背景下国家公园环境伦理内涵的实践转向,也是其实践归属,在此基础上谋求生态建设的长效维稳是应有之义.     

印度国家公园社区参与老虎保护的经验与启示

印度作为发展中国家和人口大国,在自然保护地生物多样性保护方面面临着很多困难与挑战.但印度的国家公园体系建立后,开展了卓有成效的老虎保护行动.在介绍印度的自然保护地体系基础之上,梳理了印度国家公园"老虎项目"社区参与经历的被动搬迁、联合共管、积极参与3个发展阶段,总结得出社区教化、发动群众、鼓励典型、人退虎进、生态旅游、谈判协商这6种社区参与方式,以及原住民权利获得、保障社区利益这两种社区参与特点,最后提出对我国国家公园社区参与生态保护项目的 启示,包括构建政府主导的社区共管机制、多渠道鼓励社区参与保护、保护传统生活与地方知识、多源构建保护补偿基金等,期望能对我国国家公园社区参与生物多样性保护有所借鉴.     

以国家公园为主体的自然保护地体系的法律表达

我国提出了形成“以国家公园为主体的自然保护地体系”的改革目标。应当从定义、目标和地理空间范围等角度明晰自然保护地体系的内涵与外延,从实质而非形式视角界定自然保护地体系中的“主体”地位与自然保护区的“基础”地位。以法律体系理论审视被列入立法计划的《国家公园法》立法,应当在法律体系中规划立法、在法律体系中明确法律部门归属、在法律体系中协整相关单行法的内在关联性。应制定专门的《自然保护地法》为改革目标的实现提供法治保障,立法重点包括将《自然保护地法》界定为自然保护地领域的基本法和政策法、确立自然保护地类型划分的法定标准、厘清各类自然保护地的地位与关系。     

国家公园、生态旅游与自然的超越性

建立以国家公园为主体的保护地体系是我国生态文明建设的重要战略。有关中国国家公园建设的已有文件和文献显示,现有国家公园建设的思路主要强调自然资源的生态价值,强调对生态系统原真性和完整性的保护。本研究认为这一路径主要考虑了自然的生态物质性,并衍生出三种自然观念：自然主义、有限工具主义和原始主义,人与自然被置于相互对立的状态。中国生态旅游本土化研究表明,自然在中国传统文化中有着独特的超越性意义,并依然影响着当代生态旅游实践和体验。自然的超越性,能够补充现有生态物质性视角,为建设有中国特色国家公园提供新思路。     

湿地保护纳入自然保护地体系的规范困境及出路

《湿地保护法》第二十四条确立了湿地保护纳入自然保护地体系的原则性要求,但在湿地保护中如何具体适用需要研究。根据自然保护地法与湿地保护法的关系,自然保护地法可为湿地保护提供特殊规则,需确保具有重要生态价值的湿地纳入自然保护地体系,实现湿地生态价值的优先保护。从现有立法资源来看,传统立法所确立的纳入规则存在缺陷,现行《湿地保护法》及有关政策文件的规定在确定“纳入范围”与“纳入方式”等方面存在适用难题。为此,需在尽快开展有关规范的评估清理工作基础上,明确纳入自然保护地体系的湿地保护范围及方式,优化湿地保护纳入自然保护地体系的规范方式,为通过自然保护地体系实现湿地生态价值优先保护提供良好的规范基础与制度支撑。     

日本国立公园分区规划与管控的经验及启示

我国国家公园现已全面完成试点评估验收工作,试点工作表明各国家公园体制试点管理部门对明确的管控要求、建设强度、审批流程等有强烈的诉求.结合对日本国立公园的分析,研究日本国立公园分区规划及管控经验,系统梳理日本国立公园各分区建设要求及各类建设行为在实际管理过程中的审批流程与审批主体,并通过表格形式全面细化展示.结合我国正在试点的国家公园分区和管理情况及实际问题,参考日本国立公园的经验和做法,提出适用于我国国家公园现行分区方式、建设要求和审批主体的相关建议,为我国国家公园建设从试点阶段全面转为建设管理阶段后相关法律法规的制定、建设行为的约束与审批流程的规范提供参考和启发.     

类型化视域下自然保护地立法的制度建构

自然保护地在维持生态平衡,实现生态系统服务功能中可以发挥重要作用,但不同类型自然保护地的主导生态系统服务功能供给存在一定差异.《自然保护地法》立法工作须依赖理论上对自然保护地的类型化,并在此基础上建构对应型的规划建设、运营管理等方面的具体制度.因此,基于生态系统服务功能供给的空间差异,可以将当前相互重叠、缺乏体系的自然保护地划分为国家公园、自然保护区、自然公园、自然保护小区等四种类型,搭建"1部基础法律+4部类型化条例(或法律)"的自然保护地法律体系,并可以通过体系化公法、私法制度工具强化自然保护地的有效治理.     

基于适应性理念的国外河流保护地政府治理模式演变与对比

河流保护地是维持河流突出价值的保护地专门类型,政府治理是河流保护地治理的主要模式.适应性旨在通过适应主体根据环境变化不断调整,减少不利影响,可为河流保护地政府治理提供思路和方法.基于适应性分析框架,从法律政策、治理主体、资源权属及资金来源4个方面,横向对比美国、新西兰、加拿大和澳大利亚4个国家的河流保护地政府治理模式及其演变过程,可得出如下结论:起源于美国的河流保护地在4个国家已经分别形成了4种不同的政府治理模式;联邦集权管理是美国联邦主导模式的突出特征,中央主导并适度分权是新西兰综合治理模式的表现形式,加拿大合作共管模式重视和尊重多方利益相关者,澳大利亚地方自治模式的管理权主要归属地方管理部门;适应所在国的自然保护地管理体制和政治制度差异是造成河流保护地政府治理模式变化的主要原因.未来中国河流保护地的建设必须基于适应性理念,根据国情和自然保护地体系的建设状况,在国家立法、分级管理、特许经营等方向积极探索.     

"博弈"视角下的美国国家公园发展理念对中国的启示——评National Parks:The American Experience

目前,我国正处于国家公园体制稳步推进,自然保护地体系转型重构的关键时期,明确国家公园的发展思路与理念是我们亟待解决的关键问题.National Parks:The American Experience一书较为全面地探讨了美国国家公园体系的发展历程及发展理念变迁,讲述了联邦政府、铁路公司和环保组织等利益团体围绕"国家公园该如何发展"这条主线展开的一系列博弈过程,涵盖了重要的历史事件、关键的推动性人物及相关开创性法案等内容.书中对推动美国国家公园发展的思潮和理念做了总结回顾,尤其是国家公园应该"保护什么"以及"如何保护"的思考,对完善我国国家公园体制、重构自然保护地体系具有一定的借鉴和启示意义.     

国家公园社区协调发展机制研究——以拟设立的内蒙古呼伦贝尔国家公园为例

在我国积极推进国家公园体制建立的背景下,国家公园内部及周边社区的协调发展成为国家公园体制建立中的重要任务和工作内容.基于我国国家公园社区发展"一地一策"的现状,以拟设立的内蒙古呼伦贝尔国家公园为例,通过社区利益相关者识别和冲突分析,提出冲突解决方案,并将社区参与、社区共管、生态补偿、社区经营等方式进行整合,形成引导、组织、保障、评估等四大社区协调发展机制,从就业方式、人才培养、产业发展、生态补偿等方面为呼伦贝尔国家公园周边社区发展提出建议,以期对未来我国国家公园建立科学的社区协调发展机制提供借鉴参考.     

中国特色国家公园协同治理的规范构造探析

相较于西方发达国家,我国的国家公园建设起步较晚,但是具有后发优势和鲜明特点,是成果最丰富、进展最迅速的生态文明体制改革领域。在国家公园的建设和管理过程中,因其多元的治理主体和复杂的治理内容的实践需求,要实现不同主体之间的利益平衡、生态环境保护和经济社会均衡发展的高质量发展目标,协同治理是唯一可行的路径。具有中国特色的多元协同治理模式及其构造,涵盖了多元主体、多元方式、多元治理机制3个主要方面。其中,多元主体在我国国家公园协同治理中处于基础地位,这些主体涉及处于领导地位的政党、各级政府、国家公园管理机构、一般社会公众以及包括特许经营企业和社区居民在内的特定社会主体。在治理方式上,多元主体之间在推进国家公园治理过程中,通过管理机构与所在地方政府、社区居民、社会公众的横向协同,以及政党与政府、中央政府和地方政府的纵向协同,进行互动、交流、协调,形成治理的合力。在治理机制方面,我国国家公园的协同治理机制主要由沟通协调机制、利益平衡机制、信息共享机制以及约束监督机制等核心机制构成。     

论国家公园生态系统的适应性共同管理模式

适应性共同管理模式在国外已被广泛应用于保护地管理.它由多学科人才和多方利益相关者共同参与,是适时监测、调整和优化科学决策方法的动态管理过程,可以应对并最大限度地降低自然因素和人为活动的不确定性,进而达到保护与利用自然资源的最佳状态.通过梳理适应性共同管理的概念及发展过程,分析并总结其适用条件、应用实践及主要环节等方面,针对我国的保护地管理现状及存在问题,探讨了基于生态系统管理思想的国家公园适应性共同管理模式,旨在为我国国家公园管理提供一种满足多重管理目标的思路和参考.     

重塑国家公园集体土地权利结构体系

[提要]完善的国家公园土地权利结构体系是实现国家公园内自然生态系统严格保护和自然资源永续利用的重要支撑。不同国家公园试点区内存在不同比例的集体土地，原有由集体土地征收、集体土地租赁和保护地役权构成的国家公园集体土地权利结构体系，存在对国家公园内容集体土地多元管制需求的供给不足。塑造满足供需均衡要求的国家公园集体土地权利结构体系，需要充分运用农村集体土地产权制度改革和民法典编纂两大历史机遇所创造的制度空间，并借鉴国家公园土地权利结构体系的域外经验，通过完善集体土地征收制度、强化集体土地使用权流转的法律保障以及确立保护地役权制度的多元路径，最终在国家公园立法中确立由集体土地征收、集体土地使用权流转以及保护地役权规范，构成的国家公园集体土地权利结构特别法规范体系。