属地管理扩张下的基层治理困境及优化研究

基层治理是国家治理的基石,其直接关系到国家发展与社会稳定。属地管理是我国基层治理的重要方式,在基层治理中发挥了重要的作用。当前,基层治理出现诸如负担过重、权责失衡和效率下降等问题,属地管理的异化是主要原因,具体而言就是属地管理在基层治理中出现了过度扩张的情况。属地管理的生成与发展是国家治理权威性和有效性平衡的体现,其在基层治理中的作用不可或缺,但因为过度扩张也对基层治理产生了负面影响。职责同构下的模糊治理是基层治理中属地管理扩张的动因,而政区空间的固定性、职能部门的资源调控性和基层政府的治理直接性是属地管理扩张的“触发条件”。基于此,基层治理中出现了治理失序的困境,具体表现为基层治理的负担超载、权责失衡和功能弱化。在属地管理扩张的背景下,可以尝试通过纵向政府层级、横向政府机构及条块结构三方面的协同,厘定属地职责、搭建联动机制和建构协调系统,实现基层治理的优化。     

风险治理情境下基层官员“加码式避责”的行为逻辑

风险治理情境下基层官员如何落实职责和任务安排是基层治理面临的重要问题。基于政府治理实践中不断出现的“层层加码”现象,研究提出“加码式避责”的概念,解释基层官员在风险治理情境下受制于多重因素制约和认知权衡从而塑造避责行为策略的过程。“加码式避责”是在风险治理情境下,基层官员通过主动强化政策执行而规避政治责难的行为。风险不确定性、基层治理资源不足与问责制度刚性三者之间的内在张力是基层官员风险治理时面临的现实情景。在属地管理原则下,基层官员只能依靠掌握的剩余控制权主动加压达成问责风险规避的目的。风险治理情境下基层问责应充分考虑风险本身特性,统筹过程问责与结果问责,加快建立区域性协同合作风险预防和治理机制,提升基层政府官员危机事件治理能力。     

基层政府中的“留痕形式主义”行为：一个解释框架

从中央和地方两个层面提出一个解释框架,对过度留痕的“形式主义”现象形成的原因进行考察。地方层面上,在信息不对称的委托代理格局下,下级政府要为上级政府发射信号来表明自己完成任务,从而为上级政府认可工作成效提供佐证,以规避政治风险。这一逻辑诱发了官员的“表面应对”行为;中央层面上,十八大之后中央权威急剧强化,各级政府强调落实,体制遂通过层层监督检查,传导压力来保证政策完成,然而受制于交易成本的约束,只能借助技术治理的方式对基层政府进行考核。又因为技术治理存在着自身的限度,导致宏观约束机制只能默许乃至鼓励“留痕形式主义”行为的出现。“形式主义”并不能看作是我们庞大体制中的“弊病”或者“顽疾”,而是政治体系在处理中央和基层两种治理逻辑的矛盾过程中所产生的自然表现,背后反映出政府围绕技术治理所展开的调试过程,表明政府内部正处于探索一条国家治理能力与治理体系现代化可实现路径的尝试之中。     

基层政府中的“留痕形式主义”行为：一个解释框架

从中央和地方两个层面提出一个解释框架,对过度留痕的“形式主义”现象形成的原因进行考察。地方层面上,在信息不对称的委托代理格局下,下级政府要为上级政府发射信号来表明自己完成任务,从而为上级政府认可工作成效提供佐证,以规避政治风险。这一逻辑诱发了官员的“表面应对”行为;中央层面上,十八大之后中央权威急剧强化,各级政府强调落实,体制遂通过层层监督检查,传导压力来保证政策完成,然而受制于交易成本的约束,只能借助技术治理的方式对基层政府进行考核。又因为技术治理存在着自身的限度,导致宏观约束机制只能默许乃至鼓励“留痕形式主义”行为的出现。“形式主义”并不能看作是我们庞大体制中的“弊病”或者“顽疾”,而是政治体系在处理中央和基层两种治理逻辑的矛盾过程中所产生的自然表现,背后反映出政府围绕技术治理所展开的调试过程,表明政府内部正处于探索一条国家治理能力与治理体系现代化可实现路径的尝试之中。     

技术下乡与基层治理双重回应的生成

以 12345政务热线为代表的数字技术在基层治理中被广泛运用，调适了基层体制内权责关系， 是政府吸纳民意的重要渠道。但数字技术难以对个体诉求精准分类和真实性识别，因而产生诉求信息拥挤。基层干部在面对诉求制度的回应规则时，其回应行为呈现出线上诉求回应与线下事务治理回应的二阶样态。一阶样态体现出基层科层组织内部关于诉求回应的权责调配和压力驱动逻辑。二阶样态则是基层干部在具体情境中与村民围绕诉求进行互动，体现为一次性诉求直接回应、模糊性诉求程序回应和不正当诉求化解治理三种策略。诉求回应制度提升了基层回应性治理的水平和效能，但此种干群互动是靠科层压力传导来实现，呈现出回应的被动性和后发性，这与我国群众路线所蕴含的干部直接回应和解决民意诉求仍有区别。     

顶格管理、基层形式主义与整体性智治——基于对N市Q区的考察

在全面推进基层减负的时代背景下，基层形式主义整治工作已成为基层治理研究中被广泛关注的焦点之一。“顶格管理”根植中国基层治理语境，使科层体制始终处于“理性主义”的运行逻辑之中。然而，在基层治理实践中，“顶格管理”随之带来的治理压力与基层治理能力之间呈现出非均衡状态。在“避责心理”的催化下，“策略主义”转向风险面，“顶格管理”追求的理念预期也发生了价值偏离。基层形式主义的生成，表现为理念形式主义、功能形式主义、结构形式主义、机制形式主义和技术形式主义。通过构建整体性五维治理模型——“理念—功能—结构—机制—技术”以实现整体性智治，变革“顶格管理”治理方式，从根源上破解我国基层治理中出现的形式主义问题。     

“街道赋权”:城市基层治理中“属地逻辑”的创新——基于对H街道办事处“吹哨报到”机制的观察

城市基层政府在属地管理原则下如何创新治理方式一直是城市基层治理的长期难题。对H街道办事处"吹哨报到"机制进行案例分析,研究发现,"吹哨报到"机制以街道发现问题为起点,并以解决问题为导向建立了突击式、账单式、补位式"三步走"的吹哨模式,最终实现街道基层赋权。通过赋权,中央权力和资源下放给了城市基层政府,城市基层政府也能更好地进行街道体制改革,有利于基层官员更好地遵守属地管理的原则,履行职责,回应群众需求,全面激发基层治理新体系。这契合了当代中国城市基层治理的创新需要。     

压力型体制下基层政府间共谋现象——基于委托——代理理论分析视角

以委托代理视角透视压力型体制下基层政府间代理行为变异问题。在基层治理实践中,基层政府面对自身治理场域的特殊性及层层加码的上级派发的任务执行压力,无法完全实现统一的规定要求,在此种情境中基层政府以“共谋”形式作为应对上级问责压力的主要手段。在受到上级问责压力作用下,催化了Y县政府与县生态环境部门共谋行为的衍生发展。基层政府间的共谋行为其产生源头无非是基层政府自身避责、逐利的需求,是在当前中国行政结构下一种理性灵活的策略性选择。     

从对立到共促：问责机制与基层避责的关系转向——以基层政府减贫实践为讨论中心

完善的问责机制不仅是消解基层避责的重要手段,更是推进基层治理体系和治理能力现代化的关键抓手。然而,地方政府在强化问责机制过程中出现了问责过度“工具化”的现象,致使基层政府倾向采用事前避责、被动避责等应对策略。基层治理中的政府权责失衡和行为主体的有限理性共同引起了基层避责的倾向,而非正式关系、信息不对称和利益一致则为基层避责行为提供了可行空间。基层避责与问责不是“问题—手段”的单向关系,在问责消除基层避责的同时,基层避责也能推动问责的客体行为价值认知重塑、主体成效考核方式以及运行机制调适优化。需要结合治理实际需求优化问责制度的顶层设计、强化问责执行中的内部沟通、正视基层治理主体的有限理性特征,在优化问责机制和规避基层避责行为过程中,应寻找二者关系平衡的关键点。     

积极政府视角下加强和创新基层社会治理的有效路径

加强和创新基层社会治理是推进社会建设的重要任务。基于积极政府的理论视角,从行动边界、行动特征、与其他治理主体关系、行动目标四个方面对公共部门在基层社会治理中的角色定位展开探讨;从力量吸纳度和行动主动性两个维度出发,将政府在加强和创新基层社会治理中的角色划分为“积极政府”“灭火式政府”“消极政府”和“无力型政府”。通过分析集中整治侵占农村集体资产的案例发现,相关政府行为具有典型的积极政府特征。积极政府是对政府边界问题的良好回应。加强和创新基层社会治理需发挥政府的积极作用;预判治理风险、吸纳治理资源、精细治理策略是其有效实践路径,三者均是积极的政府行为,互为支撑,相互作用,共同构成治理的良性循环;实践中,要坚持源头治理、动员多元主体参与,借助信息化手段,逐步迈向高效能治理。     

组织化再造:基层组织能力提升 的制度嵌入机制研究

在基层治理现代化和社会基础弱化的双重背景之下,如何增强农村基层的组织能力是一个重要的现实问题与理论问题。基于"制度-组织"的分析框架,对成都市公共服务资金项目实践过程进行考察发现,制度嵌入是提高基层组织能力的重要途径。通过输入灵活资源、设置规范程序以及再造自治机构等方式,国家可以将外部供给的资源、规则和主体嵌入基层治理体系。灵活性的资源输入可以实现对农民的利益动员,从而激活其参与意识;程序性规则的设置可以实现对农民的行为引导,从而规范其行为表达;自治机构的再造可以实现对农民的广泛吸纳与集体参与,从而均衡农民之间的权责关系。因此,嵌入式的制度介入可以为农民组织化提供内外部条件,从而实现对农民的动员、引导和集体吸纳,进而使农民组织起来成为可能。这表明,制度嵌入是国家推动基层治理能力现代化的有效路径。     

行政考核、任务压力与农村基层治理减负——基于“压力-回应”的分析视角

在科层制体系中,自上而下的行政考核在增强任务压力的同时,也催生出基层多样化的减负回应方式.基于“压力-回应”的分析框架对农村基层治理考察发现:以精细化管理为特征的行政考核不仅加剧了自上而下的政策执行压力,也塑造出上级部门常态化考核与基层淘汰式回应、上级领导不定期督查与基层拼凑式应对、上级政府签订责任状与基层选择性消解的治理样态.以靶向式的底层回应过程,在降低被督查和问责风险的同时,也显现出从“条块分割”走向“合作互动”的跨部门共谋,从“刚性约束”走向“弹性结合”的策略性变通,从“痕迹管理”走向“分类治理”的责任转移现象.因此,各级地方政府应因地制宜加强政策供给的有效性,使政策执行的刚性约束与考核目标的弹性机制相结合,在拓宽基层自治空间的基础上,提升各基层干部的执行能力,使中央减负政令真正落地.     

“复合型分离”：基层治理标准化实践的制度困境

实现国家治理现代化是当前治理体系的主要目标,标准化是其中的重要尝试。基层标准化实施经常出现“二重性”特征,带来治理成效的同时也催生了形式主义问题。建立层级结构、特殊情境以及社会三维平衡的分析框架,根据对G镇标准化治理改革的追踪发现,其出现了替代、“反构”与分离的过程,现象表现为政治动员取代专业化思维、组织行动“反构”执行策略、治理标准与现实情境相分离。因此提出“复合型分离”的理论解释,规制性支柱、规范性支柱以及文化-认知性支柱是制度支柱的基础,而不同制度逻辑平衡的破坏导致不同制度支柱间的相互分离,进而使得组织行为变异。制度逻辑的统一必须依靠系统整合和社会整合双向互动的过程。因此,面对当前基层标准化实施困境,需要提高系统整合中的专业知识能力以及创造社会整合中自下而上的组织机制。     

全面深化改革背景下基层治理困境及出路探讨

改革开放几十年来,不仅改变着人们的生活方式,也改变着公共权力作为唯一的治理空间塑造力量的局面。全面深化改革进程中,基层社会的开放性进一步加强,增强基层治理能力是推进国家治理体系和治理能力现代化的关键。面对基层治理面临的困境与挑战,加快基层治理转型与变革,构建现代化的基层治理机制与路径,是解决困境、应对挑战,促进基层治理健康发展的重要途径。     

中国乡村基层治理知识图谱分析 ——基于多领域的比较研究

乡村振兴对乡村基层治理提出了新要求,迫切需要加强相关研究。为了解该领域的研究现状和趋势,文章采用文献计量可视化研究方法,通过多领域比较分析,发现乡村基层治理近几年受学界关注度有所增强,但是成果质量有待提升;作者与机构之间合作、交流少;共被引分析显示,研究基础力量、传播载体、基础文献影响力不够强。关键词聚类特征较为明显,分析关键词共现和时间分布,展现了研究热点和关注点的演变脉络;对聚类文献内容分析,较为清晰地展现了乡村基层治理研究对现实问题的回应以及对治理体系现代化过程的关注。乡村振兴的提出进一步激活乡村治理领域的活力,乡村治理成为迫切需要攻克的重点领域。     

农村基层政府的信访目标责任制及其实践逻辑——基于C县的调查研究

基于C县调查分析表明,信访目标责任制是由多个不同层级政府、部门的责任主体相互勾连而成的管理体系;在其具体运作过程中,既有体现刚性约束、压力传递、责任考核等手段的日常式治理,也有特殊时期的运动式治理。这在一定程度上强化了农村基层政府政治行政化与行政吸纳的联合运作、压力型体制下的简约治理、理性科层制下的反科层运作、一定限度内的反控制博弈、乡政与村治的制度联结的实践逻辑。     

基层社会管理视角下的农村干群关系

在进一步加强和完善基层社会管理和服务体系的背景下,我国农村干群关系是基层社会管理工作的一项重要内容。当前,我国农村干群关系存在村民对村干部信任缺失、干群关系日趋紧张及村民政治参与渠道不畅等问题。村干部素质不高、舆论错位与司法保护缺失、农村治理模式落后等是造成这些问题的原因,应在加强村干部教育、改善村干部待遇、增加村干部自主决策权、完善司法保护以及践行精英治村等方面做出改进。     

协商民主在城中村治理中的价值与实践

城市化加速发展和社会结构深刻变化,使城中村及村转居社区治理面临许多新挑战。一方面,该区域各种社会矛盾和社会问题呈集中多发态势,另一方面,城中村居民自主管理、民主法制意识和利益诉求在不断提升,而基层政府管理体制和工作方法却存在诸多不适应的地方,致使社区治理绩效难以达致理想状态。因此,探寻政府行政管理和基层群众自治衔接互动的最佳结合点,成为理论和实践的难题。协商民主在很大程度上适应了城中村治理中实现政府与村(居)民良性互动的要求,同时也为城市基层治理提供了有效的利益整合机制、公共参与机制和协商沟通机制。鉴于目前基层协商机制运行尚处于实践探索阶段,故应着力于协商民主制度的完善和协商主体能力的培养,以切实推动城中村社会治理改革创新。     

新时代农村基层党组织组织力提升路径探究

农村基层党组织组织力是指农村党组织对农村社会和农民群众进行领导、引领、组织、号召和整合的能力,是农村基层党组织的政治领导力、思想引领力、群众组织力和号召力的重要来源,在实施乡村振兴战略和乡村治理现代化进程中发挥着关键作用。针对当前农村基层党组织政治领导力弱化、组织功能淡化、服务能力不足等问题,新时代提升农村基层党组织组织力,应以强化政治领导力为统领,加强自我管理,致力于团结带领农民群众共同致富,为实施乡村振兴战略和实现乡村治理能力现代化提供坚强的组织保证。