集体经营性建设用地入市流转的法律进路与规则设计

2019年8月26日审议通过了修改的《土地管理法》,新《土地管理法》删去了阻碍集体经营性建设用地入市流转的规定,一些试点地区在集体经营性建设用地入市流转方面的实践创新与规则设计值得肯定。集体土地征收系增加国有建设用地总量的一种法律行为,而集体经营性建设用地流转在一定程度上是对征收局限性及弊端的克服,但两者的同时适用无疑会出现客体范围的重叠,此时应遵循流转优先于征收的原则。集体经营性建设用地入市的客体不限于存量用地,还应包括增量集体经营性建设用地。集体经营性建设用地入市流转中,集体经济组织作为特别法人,应担当出让主体;政府不应作为初次流转收益分配的主体,其对土地增值税的征收应体现在再次流转中。     

“三块地”改革背景下集体建设用地使用权的再体系化

集体建设用地使用权应类型化为集体经营性建设用地使用权、集体公益性建设用地使用权与宅基地使用权。入市客体仅限于集体经营性建设用地,实施主体的入市行为需符合农民集体决议程序以及国土空间规划。只能有偿出让设立集体经营性建设用地使用权,并通过转让、互换、出资、赠与或抵押等方式流转。入市与征收是联动和分工的关系,若出让金数额或调节金缴纳比例与征地补偿标准保持适当平衡,征收与入市模式的差异不大。应采用“法定+意定”相结合的模式在集体内部成员之间分配土地增值收益抑或征收补偿费。宅基地使用权应坚持特殊主体居住保障的功能定位,视为法定的非经营性建设用地。在符合土地规划的前提下,三种集体建设用地应当允许相互转化,将转权与入市两个步骤有机结合。     

集体经营性建设用地入市存在问题及其对策——以成都市为例

推进集体经营性建设用地入市是我国土地制度改革的重要内容。受国家法律和土地产权制度制约,集体经营性建设用地入市的集体决策机制、土地价格机制、收益分配机制、供后监管机制不健全,抵押融资、农村规划、土地征收、土地整治配套改革滞后。成都市在探索集体经营性建设用地入市方面走在全国前列,推进集体经营性建设用地入市需借鉴成都市经验,从优化制度环境、健全内部机制、完善配套改革三方面构建政策体系。     

集体经营性建设用地出租的制度完善

《土地管理法》和《土地管理法实施条例》的修订,将出租确立为集体经营性建设用地有偿使用的方式之一,但是其制度供给严重不足。在明确承租人取得集体经营性建设用地租赁权的基础上,还应当建立健全其登记、期限和抵押等制度。集体经营性建设用地租赁权自租赁合同生效时设立,不登记不得对抗善意第三人。该权利的期限由当事人约定,但是不得超过同类用途的集体经营性建设用地使用权出让的最高期限,期限届满的可以依法自动续期或者申请续期。集体经营性建设用地租赁权可以独立作为抵押财产,抵押权实现时,租赁合同应当依法转让,受让人取得集体经营性建设用地租赁权,抵押权人可以就转让价款优先受偿。     

集体经营性建设用地入市中的政府环境责任及其实现机制

集体经营性建设用地入市中的政府环境责任有着特定的对象、目标和实现条件。公共信托理论为政府承担入市中的环境责任提供理论支撑。当前，政府在入市改革中的生态保护理念缺失、政府的土地利用规划不合理、入市立法中有关生态环境保护的法律规范缺乏、入市中环境监管体制不完善，由此造成农村环境污染、农业生态破坏等不利后果。因此，应重构集体经营性建设用地入市中的政府环境责任，包括政府环境决策责任、政府环境执法责任和政府环境保障责任等。基于此，在实现路径上，应在集体经营性建设用地入市中践行生态保护的理念、加强入市中的生态保护规划、完善入市中的生态保护立法、健全入市中的生态环境监管体制；在实现机制上，建立集体经营性建设用地入市的环境风险评估机制、环境风险预警机制、突发环境事件应急处理机制以及政府环境问责机制。     

存量集体建设用地地类转换的法理阐释与规则构建

闲置宅基地、废弃公益用地与集体经营性建设用地之间的地类转换是集体建设用地协同改革的关键问题。现行法尚未建立地类转换的规则，一体管制、刚性规划已经成为地类转换的桎梏。实质法治观、比例原则、集体土地的权力观为许可集体建设用地地类转换奠定了法理基础。国有建设用地差异性管制和城乡统一建设用地市场的改革探索为地类转换提供了制度基础。未来国土空间规划立法应构建集体建设用地地类转换的实体规范和程序规范。     

集体经营性建设用地入市试点的制度探索及法制革新——以四川郫县为例

集体经营性建设用地入市的试点作为我国数十年农村土地改革的一次突破性探索,将我国农村经济体制改革推向了新的高潮。十八届三中全会指明了土地制度改革的方向,十八届四中全会提出的依法治国理念促进和催生了关于农村集体经营性建设用地改革试点工作的开展。国家拟从政策与法律制度层面加大对农村集体经营性建设用地入市的宏观性指导。郫县在试点过程中大胆突出制度设计,形成了一系列相关配套政策,并配合全国人大常委会暂停的法律规范措施,形成特有的试点制度,取得了一定成果。然而,试点过程中呈现出诸多法律问题,则凸显法制革新的必要性。     

我国农地制度改革实践的法治思考

通过社会实地调研,获得事实依据和符合逻辑的制度运行线索,对破解新时代土地改革中农村社会矛盾与法治困境颇具意义。针对乡村调研中呈现的农民对农地改革的主要权利期待、土地承包经营权流转现状、"三权分置"的乡村认知与实践、宅基地使用权行使的改革需求、集体建设用地入市与征地制度运行等方面的难题,对农民关注的改善城乡差异的经济境况和确认、保障集体成员权进行法理分析,可以得出农村土地流转及"三权分置"的实践与相关立法、理论之间有一定距离,集体经营性建设用地入市的制度基础薄弱,农地征收制度残缺不全,宅基地闲置、浪费现象有增无减等结论。农地改革思路与实践对话的法治要求是:普及"三权分置"的政策意图,践行与释明其新制度设计;推进"三块地"改革的法治建设,借改革良机夯实其制度运行的基础。     

农村集体土地产权改革的路径与法制保障

农村土地问题的核心是土地权利问题。建立城乡统一的建设用地市场的关键是进行农村集体土地产权改革。改革的现实路径是在坚持农村土地集体所有制的前提下,明确农民的土地权利和农村土地产权关系,实行农村土地使用权的市场化和资本化。农村集体土地产权改革不能动辄突破法律规定,必须通过修改或补充《物权法》《土地管理法》《农村土地承包经营法》等法律,赋予"农民集体"法律人格,建立城乡统一的建设用地使用权制度和城乡统一的土地产权登记制度,建立健全土地市场监管体系和配套的制度实施机制。规范的土地产权制度必将激发土地权能,保障实现农村土地效能价值的最大化,推进城乡建设用地同等入市和土地资源的合理配置。     

建设用地使用权提前收回法律问题研究 ——关于 《物权法》第148条和 《土地管理法》第58条的修改建议

因公共利益需要而依法提前收回建设用地使用权,是我国涉土法制的一项重要内容。从立法原意、法条文义和规范体系来看,提前收回建设用地使用权都不是征收的一种类型。我国现行法确立的提前收回建设用地使用权的补偿规则相互之间具有较大的价值冲突,且提前收回建设用地使用权的行为应遵循的法定程序规范也存在缺漏。民法典物权编应借鉴《城市房地产管理法》第20条确立建设用地使用权提前收回之补偿规则;而《土地管理法》修订时应简化有关提前收回的公共利益条款,并明确规定提前收回建设用地使用权时参照适用集体土地征收程序规范。