中央环保督察何以赋能地方绿色治理——一项多案例研究

作为一种纵向干预机制,中央环保督察已经成为推动地方绿色治理的关键力量。然而,对于中央环保督察如何赋能地方绿色治理,目前学界尚未有清晰的解释。本文将赋能视为一种行动能力的建构过程,并从权威、资源和话语正当性三个维度建立起中央环保督察赋能的分析框架。通过对三个典型督察整改案例的研究发现,中央环保督察可以通过三种路径赋能地方治理的绿色转型：一是以党政责任的重构延展环境治理中的正式权威;二是以政策注意力的再分配实现治理资源的整合;三是以策略性的沟通与传播实践建构话语正当性。中央环保督察的实施凸显了党的领导在环境治理转型中的关键角色,也有力地激活了社会公众参与生态环境保护的意愿,最终将有助于推动“大环保”治理格局的形成。因而,中央环保督察并非一般意义上的“运动式治理”,而是对传统环境治理体系的制度化重构。深入挖掘环保督察赋能下的地方整改实践,将有助于探索出具有中国特色的绿色发展转型方案。     

多制度环境下我国的环境治理困境:产生机理与治理策略

我国环境污染治理中存在着执行偏差以及污染反复出现等问题，要求对环境治理的多主体逻辑进行系统的分析。多制度环境的分析框架关注复杂制度环境对行为主体的影响，有助于厘清我国环境治理困境的形成机制。研究发现中央政府、地方政府、企业和社会公众作为环境治理的主体，在实践中分别遵循国家逻辑、科层逻辑、市场逻辑和效用逻辑，不同行为逻辑和动机容易产生逻辑冲突或不协调，不利于形成环境治理合力。对此，提出相应的治理策略：在中央政府层面，实现由“运动式”环保督察向常态化督察的转变，建立环保督察的社会化参与体系；在地方政府层面，提升环保绩效的重要性，建立地方政府环境保护努力指数；在企业层面，鼓励企业进行环保技术创新和应用，建立企业环保“红黑榜”，激发企业绿色生产的潜力；在社会公众层面，加强环保宣教，维护公众的环保参与权利。     

地方生态环境治理何以发生形式主义？——基于20个中央生态环保督察典型案例的组态分析

基于20个中央生态环保督察典型案例,采用定性比较分析方法（csQCA）,透视地方生态环境治理形式主义行为的多种组态,以解释地方生态环境治理何以发生与再生产形式主义。研究发现：任何单一因素均无法构成形式主义问题产生的必要条件或充分条件,地方生态环境治理形式主义的产生实为“多重复杂并发因果”;六条路径、三类条件组态构成了地方环境治理形式主义产生的主要驱动机制,即“经济约束”驱动型,“注意力兑现悬浮”驱动型与“避责思维”驱动型,各因素的有效结合以“殊途同归”的方式引发形式主义的发生与再生产等。为了防范地方生态环境治理形式主义的产生,厚植高质量发展的绿色底色,提升人民群众的生态环境福祉,当前亟需在推动产业转型以促进“经济”“环保”目标的平衡、内外协同以兑现政府环境注意力,以及精准问责以疏解官员“避责”情结等方面下大功夫。     

环保约谈、环保督查与地方环境治理约束力

经济发展与环境保护之间的关系难以调和,致使地方政府环境治理陷入"内卷化"困境。在实行环保垂直管理体制的背景下,环保约谈能够督促地方政府增强环保责任意识,给予污染企业一定的震慑压力,但却存在行政干预的衍生风险、刚性不足而难以落实、运动式治理的短期行为等困境。环保督查能够规避属地管理带来的执法困境,突破地方保护主义的行政干预,但也存在职能的有限性、层级的局限性等问题,难以保证督查到位等实践困境。因此,应促使环保约谈和环保督查有效衔接,在环保约谈中发挥环保督查的刚性约束力实效,在环保督查中加大环保约谈的软约束力的作用,使地方政府回归环境治理的主导者角色。     

长三角环境治理动力机制研究——环境分权抑或环保立法

生态环境治理是高质量发展的核心目标之一，为治理污染，我国政府制定诸多环境政策，并将生态文明建设纳入国家发展总体布局，这表明我国政府高度重视环境治理，也显示出我国环境治理的严峻性。环境是典型的公共物品，具有较强的负外部性，其赋予环境的消费非竞争性和收益非排他性，政府作为理性的"经济人"，具有追求自身利益最大化的偏好，以上特征使得政府在治理环境过程时权责不清、环境治理缺乏动力的现象频繁发生，增加环境治理的困难。环境分权、环保立法是环境治理的重要手段，能否在激励机制与问责机制方面激发地方政府环境治理动力，降低环境污染水平？文章探究环境分权和环保立法对环境治理的影响，并分析环境分权与环保立法对环境治理的动力机制，在此基础上，以长三角27个中心城市为样本，选取2003—2019年市级面板数据，采用双重差分法实证检验环境分权与环保立法对环境治理的影响，同时通过倾向得分匹配法、动态效应检验、安慰剂检验等验证文章研究结果，并提出相关政策建议。研究结果表明：环境分权激励政府进行环境治理，有效降低长三角环境污染水平，并对环境污染滞后三期发现环境分权对环境污染具有明显的滞后作用，其影响具有长效性；相较于环境分权而言，环保立法对长三角城市群环境污染的作用较为微弱，并通过动态效应检验、增加控制变量和安慰剂检验等角度进行检验，使结果更为可靠；值得注意的是，环境分权与环保立法政策组合的环境污染治理动力更为显著，两种政策组合对环境污染的抑制作用高于两者单独的政策影响。因此，文章从建立区域环境协调治理联动、强化法治建设、激励各主体环境治理等方面提出相应的环境治理政策建议，持续发挥环境分权在长期治理污染的作用，完善区域环保立法标准体系，强化环境分权与环保立法的合作治理互动效应，增强环境治理动力。文章从市级层面视角分析环境分权与环保立法对环境治理的动力机制，并通过实证进行一系列检验，丰富市级层面环境治理研究，并通过多角度稳健性检验验证环境分权与环保立法对环境治理的影响，为地方政府治理环境提供有益借鉴。     

项目进村与社区回应：农村生态环境治理机制研究

项目下乡是推动农村环境治理的重要方式,村庄回应能力事关治理成效。以滇西北“村寨银行”项目为案例,从项目进村-社区响应视角探讨农村环境治理机制发现：精准对接生计需求,以“发展”助推“环保”是项目落地的基础;借助地方精英组织动员民众,激活社区内生动力是环境治理有效开展的关键;基于地方传统文化制定的生态规约是实现社区经济和环境环保协调发展的制度化保障。为提高环境治理效能,需要将外部治理项目与地方生活逻辑充分结合,以此强化村民的主体地位,激活当地民众参与社区环境治理的积极性。     

控制权视角下地方政府环境治理的行动逻辑——以F市秸秆禁烧工作为例

随着中央政府环保压力的不断加强,如何对上级政府环保任务进行迅速、高效回应,成为地方环保行动的关注重点。在借鉴“控制权”理论的基础上,以对F市秸秆焚烧工作的考察为切口,讨论地方政府在政治动员、任务传导、资源聚焦和结果反馈四个环节的环境治理行为及其运作逻辑。研究发现：在环境治理中,地方政府面临中央政府在目标设定、监督约束、外部激励、结果考核等方面的环保压力。为保证环保目标的实现,地方政府采取积极行动,通过快速响应、责任压实、集约投入和信息筛选等应对行为回应上级政府交代的环保任务,在提升地方政府环保治理绩效的同时,保证中央政府委托的环保目标的实现。     

生态政绩考评失灵与环保督察——规制地方政府间“共谋”关系的制度改革逻辑

生态环境保护与治理是国家治理的重要内容,常规式治理与运动式治理是解决生态环境治理问题最为常见的两种机制。运动式治理机制因常规式治理机制失灵而启动并通过嵌入性控制来实现组织目标。生态政绩考评试图通过例行的考评机制来引导和调控地方政府及官员的施政行为。这种机制因存在委托-代理风险、央地目标冲突、绩效结果激励约束强度小等问题,容易导致地方政府间的生态环境治理“共谋行为”的产生,亟须可替代性的治理机制来实现可行的和有效的治理。为此,环保督察应运而生并成为调控生态环境治理节奏的显性机制;通过嵌入性控制能够有效遏制生态政绩考评失灵,规制地方政府间的“共谋行为”,实现对地方政府环境治理行为的有效控制。     

环保督察背景下基层政府的环境治理逻辑

在环保督察的政治背景下,基层政府的组织环境发生了重要变化,表现为基层政府环境治理的“共谋”结构被规制,环境治理上升为基层政府的中心政治任务。通过对山东省中镇“污染搬迁”的案例研究发现,基层政府的环境治理嵌入到多重组织逻辑——完成任务逻辑、资源约束逻辑、避责逻辑和公益逻辑的复合作用之中,表现为“拼凑策略”和“目标嵌套”的行为样态,基层政府的环境治理呈现为被动性、摸索性和权变性。作为高位权力的环保督察虽然调适了基层政府的组织环境,使环境治理成为基层政府的强治理事项,但基层政府“赋责不赋权”的局面尚未根本改观。基层政府应合理调整环境治理权责分配机制,建立程序公正和公众赋权的环境治理体系,形成政府和社会共同参与环境治理的格局,以真正推进基层政府环境治理的现代化。     

论环境治理全民行动的路径

环境治理体系和治理能力现代化是国家治理体系和治理能力现代化的重要组成部分。环境治理全民行动关系到环境治理的成败,是坚持走群众路线和坚持以人民为中心的体现。打造全民共建共治共享的环境治理格局,是建设美丽中国的关键。为此,可以从三个方面推进环境治理全民行动:第一,人民群众积极参与环境治理监督是发挥人民主体地位的一种表现,舆论监督是全民参与环境治理最集中的一种表现形式,要坚持全民环境监督路线,充分发挥新闻媒体、环保举报平台的作用;第二,群众路线既是生态文明建设的生命线,也是环境治理工作的根本路线,各类社会团体和社会组织在激发和调动广大人民群众参与环境治理、形成最广泛的环境治理战线上具有十分重要的作用,要坚持以社会组织为载体的全民环境治理,发挥群团组织、环保组织、行业协会、商会等在环境治理中的作用;第三,坚持环境宣传教育与践行环保行为相融合,加强环境保护教育,加大环境公益宣传,不断提高全体公民的环保素养,使保护环境成为社会共识,引导全民积极践行环保行为,形成人人参与环境治理的良好态势。     

中央环保督察、地方政府回应与环境治理取向

中央环保督察以一种“高位推动”的跨层级治理方式增强了环保执法刚性约束力,由此刺激出各级地方政府多样化的回应方式与治理取向。基于府际关系理论建构的“督察—回应”分析框架对地方政府回应中央环保督察的行动逻辑考察发现：在环保考核的压力下,地方政府采取消极的“一刀切”回应方式,虽能在短时间内缓解中央环保督察所带来的问责压力,转移“治污”主体责任,降低公众对环保约谈的关注度与社会舆论的放大程度,但由此衍生出的多重次级风险不仅会弱化地方政府公信力,也会影响地方经济发展。而作为一种积极的“切一刀”回应取向,既实现了精准治理、典型治理和分类治理的有机结合,也有助于提升地方环境政策执行绩效,实现环境“治理有效”。“一刀切”转向“切一刀”意味着基层生态环境治理能力逐渐提升,更是环境治理体系和治理能力现代化的必然要求。     

整体性治理视角下农村环境治理模式的发展路径探析

农村环境治理是贯彻乡村振兴战略,推进乡村生态文明建设的重要议题。当前,我国农村环境治理以行政型治理、市场型治理与社区型治理三种模式共融交织为发展态势,在实践中,这种多元的治理模式缺少协调性与统一性的治理逻辑,呈现出政策支持不足、资源禀赋不足、社会资本整合不足与价值目标异化等碎片化问题。为此,结合整体性治理理论注重协同、整合与信任机制建设的治理思路,调度当前农村环境治理模式中的有益要素,整合农村环境治理的政策目标,优化科层主体的组织功能与促进公众参与,进而降低治理协商成本、提升科层治理效率、加强农村社群信任与推动治理的公私合作,是推进农村环境治理模式革新的理想进路。具体来说未来应从四个方面入手：在目标维度上,建立价值协同机制与诱导动员机制,凝聚农村主体价值目标;在组织维度上,优化政策供给靶向,推动跨界联动式治理;在市场维度上,健全农村环境治理市场体系,通过市场杠杆来配置农村环境要素与资源;在社会维度上,整合农村新型社会资本,培育农村主体参与环境治理的内生动力。     

国际非政府组织参与全球海洋环境治理的问题审视与路径优化

全球海洋环境治理要求多元化主体参与。国际非政府组织作为全球海洋环境治理的重要主体,其参与全球海洋环境治理具有国际、区域和国家层面的治理依据,呈现出一定的治理特征,能够弥补全球海洋环境治理其他主体的不足,推动全球海洋环境机制的形成与发展并增强全球海洋环境治理的合法性与正当性。但国际非政府组织在参与全球海洋环境治理过程中面临治理法律依据薄弱、治理中立性不足、治理作用发挥受限等困境,需要以增强国际非政府组织参与全球海洋环境治理的法律依据、保持治理行为中立性、推动其与全球海洋环境治理多元主体间的合作等方式作为破解之道。中国应当重视国际非政府组织在全球海洋环境治理中的地位和作用,与之发展长期合作伙伴关系,共建“海洋命运共同体”。     

PPP模式：乡村环境治理中多元主体共生的新选择

推进美丽乡村建设、补齐乡村环境治理短板是全面建成小康社会的硬任务， PPP模式的引入为乡村环境整治提供了新途径。以共生理论为基础引入演化博弈分析框架，对不同场景下乡村环境治理的三方（地方政府、社会资本、村民）共生条件进行探索，并结合现实案例检验基本结论，结果发现：PPP模式高度依赖政府的有效治理，特别是各级政府的有效监管对达成多方共生非常关键；政府的有效监管、社会资本守约的交易成本和村民在环保治理过程中受益是三方共生的基础，而设计合理的惩罚机制可以减少政府失职和资本方的违约动机，博弈结果将趋于三方共生。同时发现，在监管缺失的情况下，社会资本守约和村民参与恒不成立；村民参与环境治理取决于参与的净收益，与受到的政府奖励无关。由此，可以通过改革乡村治理方式、加强政府有效监管、采取第三方定价和构建风险补偿机制、以村民受益为核心加快乡村组织建设、发挥村民主体作用等措施，不断推进乡村环境的治理。     

绿色低碳发展背景下中国特色社会主义现代化环境治理体系构建研究

中国建设现代化环境治理体系是守住自然生态安全边界、实现经济高质量发展的重要措施.界定了绿色低碳发展背景下中国特色社会主义现代化环境治理体系的内涵和内容,分析了现有治理体系存在的问题,并提出了相应措施.研究认为,绿色低碳发展背景下中国特色社会主义现代化环境治理体系是在党的领导下,遵循经济社会和生态环境系统运行规律,坚持政府、企业、社会等多主体共同参与,坚持绿色发展文化理念,以现代信息技术为基础、法治为保障,运用行政、经济、法律、社会等手段建立全面保护生态环境系统、实现共享共治的环境治理体系;中国具有建设社会主义现代化环境治理体系的良好基础,但仍存在治理体制改革顶层设计滞后、法律法规不健全、生态环境监督监测和执行力度软、企业主体作用发挥不够、社会公众参与度不足等问题.提出构建完善的中国特色社会主义现代化环境治理体系,必须坚持党的领导,全面深化环境治理体制机制改革;强化绿色低碳发展法律法规和政策建设;发展绿色金融,推进重点领域和企业绿色化改造;同时,不断丰富治理指标体系,强化环境监测监管(环保督查),增强全社会生态环保意识,提高公众参与能力.     

由地方实践到国家政策——地方环境治理实践创新扩散的一项研究

地方实践迈向国家政策早期主要发生于经济和民生改革领域,近年来,绩效显著的地方环境治理实践被吸纳为国家政策,形成了颇具特色的自下而上型环保实践创新扩散现象。当前,环境治理地方实践形成了目标指向维度的撬动资源型和满足民生需求型,空间范围维度的单处试验型和多地探索型,实践历程维度的顺利型和曲折型等多类型分布。迈向国家政策的地方实践具有发轫于东部地区居多、从探索到全面扩散的历程趋于缩减的时空特征。具有治理绩效是地方环境治理实践跃升的基础,但这只是前置条件。创新扩散存在着结构性驱动机制,地方实践与国家政策之间的总体性连接机制包括环境治理的制度化需求、地方政府的竞合机制、条块上下的良性互动、政协人大的建言效应以及学媒两界的造势效应。深化对自下而上型环保政策生成逻辑研究,有助于推动本土环境社会学的知识生产。当然,针对基层环境治理机制创新热潮,政学两界亦需要一定的冷思考。     

生态嵌入视角下地方政府动员型水环境治理的实践逻辑及优化路径

地方政府动员型环境治理的出现具有重要意义,意味着中国环境治理出现新格局,环境问题改善出现新契机。浙江省“五水共治”中的水环境治理是典型的地方政府动员型环境治理。以“五水共治”“模范生”H市为案例,以生态嵌入论为分析视角,将传统生态嵌入式环境治理作为参照系,透视地方政府动员型水环境治理的运作逻辑,发现治理实践未能形成理想的生态效应是因为治理行动的重要结构要素具有以下性质：治理主体构成单一且具有“离地性”、政治性;伦理及价值层面,自然被过度客体化;治理目标缺乏系统观;祛地方化的科技应用;考核指标体系缺少对生态系统的综合考虑,约束机制局限在行政体系内部等。地方政府动员型环境治理向生态嵌入式治理的转变,需从优化治理主体结构、生态伦理、治理目标等层面入手。     

新农村环境社区治理模式研究

农村环境污染具有污染源小而多、广而散的特点,传统的环境治理模式应用于农村环保之中,出现环境治理主体缺位、治理方法滞后、治理投入匮乏以及城乡环境治理政策倾斜等问题.文章基于环境民主与环境效益的博弈,提出引入农村环境社区治理模式,依托现有的农村自治组织,实现农村环境治理的公众参与.     

中央环保专项督察的治理效应——基于双重差分法的实证检验

作为中央环保督察的一项重要类型，专项督察在我国环境治理中发挥着难以替代的作用。将京津冀及周边地区2017年大气污染防治强化督查视为一次准自然实验，运用双重差分法探究中央环保专项督察的治理效应。研究发现：中央环保专项督察的效果较为明显，能够有效改善城市空气质量；中央环保专项督察的效果具有一定的持续性，在督察结束后仍保持显著的正向效应；严厉高效的压力传导机制与透明及时的信息公开机制是中央环保专项督察推动地方政府落实整改的重要因素。     

PPP模式下农村环境治理的多元主体何以共生?——基于演化博弈视角的研究

引入演化博弈分析框架,设计不同共生情景及结合典型案例探讨农村环境治理PPP模式中多方共生需满足的条件。研究发现：PPP模式并非治理利器,而依赖政府的有效治理,特别是政府监管对农村环境治理PPP模式的多元主体共生至关重要。其中三方共生需以政府有效监管、降低社会资本守约成本和让村民受益等条件为基础,通过惩罚机制可减少政府和社会资本违约行为,系统将锁定三方共生;在缺乏有效监管情形下三方共生局面恒不成立;村民介入主要取决于其参与的净收益,与政府额外奖赏无关。基于此,提出以有效监管为重点提高政府治理能力,以受益为核心发挥村民主体作用等政策建议。