农村宅基地“三权分置”的政策意蕴及实现路向

我国农村宅基地法律法规面临着城市化发展进入新阶段、乡村振兴战略实施、宅基地制度改革遇到新矛盾、宅基地管理政策失灵等系列挑战,因此,宅基地“三权分置”适时提出。学界对于宅基地“三权分置”的法律意蕴莫衷一是,研究发现,“宅基地所有权+成员权+用益物权”的观点更具科学性。落实宅基地集体所有权,要明确宅基地集体所有权的权能构成并通过宅基地专门立法给予保障;保障宅基地农户资格权,必须建立宅基地资格权的登记、置换和退出制度;适度放活宅基地使用权,可通过扩大和转换宅基地使用权的权能来实现。     

农村宅基地“三权分置”之权利内容与实现形式

在城乡差距不断扩大、建设用地进一步收紧、农村大量宅基地闲置的背景下,农村宅基地“三权分置”（三权即所有权、资格权、使用权）改革确有必要。文章从宅基地“三权分置”的实施背景、权利内容、实现途径、改革的风险和保障机制等四个方面来构建宅基地“三权分置”的实现形式,以期为宅基地“三权分置”理论研究和顶层设计提供有益参考。     

宅基地“三权分置”改革：“三权”关系、政策内涵及实现路径

宅基地“三权分置”是新时代中国农村改革的又一重大制度创新,也是宅基地制度改革理论和政策的重大创新与突破,其内涵丰富。基于对新中国成立以来宅基地产权变迁的回顾,分析了宅基地“三权分置”下的权利关系,构建了宅基地“三权分置”改革的基本框架,对宅基地“三权分置”政策内涵进行阐释。从政策本质上看,宅基地“三权分置”改革旨在重塑集体所有制下的宅基地产权结构和权利体系,以完善和丰富宅基地权能,实现多元主体共享宅基地产权。宅基地“三权分置”的实现路径包括:落实宅基地集体所有权,完善集体经济组织所有权权能;重塑宅基地产权结构,保障农户享有更完整的宅基地权利;推进社会主体共享宅基地使用权,促进农村宅基地盘活利用。     

农地“三权分置”政策立法得失及其法理思考

农地“三权分置”制度是继土地承包改革以来我国农地制度的第二次重大变革契机。但从法律的规范分析角度看,以2018年《中华人民共和国农村土地承包法》修改为标志的制度改革成果乏善可陈,此次修法未能全面达成农地“三权分置”政策所设定的目标。其核心问题是土地经营权可转让、可抵押的始定目标未能实现。而此制度效果的实证研究也支持上述结论。造成农地“三权分置”立法困局的原因主要包括农地“三权分置”制度的核心目标出现变化且多目标之间具有紧张关系、农地“三权分置”政策与法律的范式转换障碍及现行农地制度的功能超载问题。尽管存在上述问题,但农地“三权分置”制度本身具有合价值性和合规律性,应继续保持对农地“三权分置”制度的研究,并通过创造性改造实现农地“三权分置”制度的初心。     

“三权分置”下集体土地所有权的立法表达

植根于“两权分离”的集体土地所有权法律制度已经难以满足“三权分置”下的农地改革实践,集体土地所有权基本构造体系的缺陷集中体现在:权利属性与权利主体的模糊性;行使主体与行使机制的不健全;权能体系和保障机制欠缺。未来立法应该在坚持农村土地集体所有的基础上,对集体土地所有权基本构造体系与农民集体成员权综合治理体系进行科学的立法表达。完善集体土地所有权基本构造体系需要：明确特定社区范围内的成员集体是集体土地所有权的权利主体;明晰农村集体经济组织是集体土地所有权的代表行使主体;丰富集体土地所有权的权能体系。农民集体成员权是克服集体土地所有权制度缺陷的重要设计,建构其综合治理体系应该在理论上厘清农村集体土地所有权与农民集体成员权之间的关系,设计出科学可行的集体成员身份认定标准,丰富农民集体成员权利体系,健全农民集体成员权利行使规则与救济规则。     

农村宅基地“三权”分置：问题导向、分置逻辑与实现路径

运用质性和量化相结合的研究方法,系统分析了宅基地制度变迁中存在的问题,并以问题为导向,探索宅基地“三权”分置的逻辑及其实现路径。研究发现：(1)宅基地制度亟待解决的历史遗留问题有宅基地占用乱象丛生、农民产权观念扭曲和宅基地财产功能消失。(2)解决历史遗留问题的“三权”分置逻辑是：落实集体所有权以稳定资格权;引导农户生成心理所有权观念,为适度放活宅基地使用权和治理乱占滥用建立认知和行为基础。(3)实现路径是：一是在制度化表达中,将农户资格权界定为从集体所有权中分离出来的成员权,将原宅基地使用权界定为流转无碍的用益物权;二是落实集体所有权中的处分权、收益权和监管权,为农户资格权提供固化式保障,进而为适度放活宅基地使用权建立心理安全机制。由此得到新一轮试点改革实践的启示：一要以解决历史遗留问题为导向理解“三权”分置逻辑;二要以激活心理所有权为中介目标选择政策工具;三要从流转安全角度而非时空角度界定适度放活宅基地使用权中的“适度”概念。     

农村土地经营制度的发展与创新——从“两权分离”向“三权分置”的跨越

研究目的:从历史维度考察自1956年我国完成社会主义改造以来农村土地经营制度演进的历史轨迹,发现其演变规律,以破解当前农地"三权分置"的路径困局。研究方法:法律(政策)文本分析法、历史对比法、逻辑推理法。研究结论:我国农村土地经营制度经历了一个"一生二、二生三"的发展历程,"一生二"是指一权变两权的"两权分离","二生三"是指两权变三权的"三权分置"。十八大以来,特别是十九大以后,在国情农情发生重大变化的历史条件下,习近平有关"三权分置"的论述是习近平"三农观"在"两权分离"基础上的进一步发展,既有原则性的继承,又有突破和创新,并在权利体系和经营理念上对"两权分离"进行了全新覆盖。     

农村宅基地"三权分置"的法律表达

“三权分置”政策是我国调整农民和土地关系的重大制度创新,必须用科学的法思想和法理论来对政策的法律内涵进行明晰,实现从“政策语言”到“法律规范”的全面转化。在乡村振兴战略背景下,“三权分置”是围绕着农地展开的“三农”改革,即农业生产方式与土地市场化的再发展、农村集体经济组织与基层自治组织关系的重构、农民的身份利益与自我解放。通过对宅基地“三权分置”的四种观点进行分析,宅基地“三权分置”的法权结构表达为“宅基地集体所有权—宅基地使用权—宅基地资格权”;宅基地资格权是以身份权为基础,包含财产权内容的复合性权利。未来民法典物权编应当坚持农村土地集体所有权,把农村土地集体所有规定为总有关系;修订细化成员权得丧变更的制度规范;建立宅基地资格权和宅基地使用权的配套制度。      

承包地“三权分置”中 “三权”的权利属性界定

随着社会经济发展的转型,现有土地承包经营权制度在不断强化农户对于其承包地权利的同时,亦带来一系列负面影响。中央适时提出"三权分置"的政策指引,为重塑我国农地权利制度提供了契机。当前学界对于"三权"的权利属性尚存较大争议,不利于地方实践的推进及最终立法的制定。"三权"之间是内在统一的整体,应当以整体性思维解析"三权"的权利属性界定,确定"三权"由政策向法律转化之后的权利性质。由此,达到放活并规范土地经营权有序流转之目的。     

农地“三权分置”改革的法理阐析与路径选择

中国的农村土地在新中国成立以来的制度安排上长期存在着效率优先于公平的价值取向。以“两权分离”为代表的既往农地法律制度建构,着重“分”而忽略“统”,在发展中与宪法预设的轨道出现了偏差。在此背景下,旨在回应现实需求、推进农地流转的“三权分置”改革应时而出。“三权分置”的制度设计中,其最重要的核心功能是将原来并不具有经济属性的农地承包权价值化,将具有强烈身份色彩的农地承包权转化为个体所占有集体所有权份额的权利。农地“三权分置”的试点实践中,出现了诸多现实难题。未来的制度设计中,应警惕“日本陷阱”,在宪法和法律框架内落实土地集体所有权,在法律、法规以及实施办法上进一步做出细化,健全农村土地产权制度,以化解“三权分置”在现实实践中所遭遇的诸多难题。     

宅基地“三权分置”政策工具研究——基于试点地区政策文本分析

政策工具使用是探索宅基地政策试点地区所有权、资格权和使用权分置有效实现形式的重要考量。筛选中国16个宅基地政策试点地区的30项“三权分置”政策文本,运用内容分析法挖掘出329个政策文本单元类目,总结宅基地“三权分置”政策试点地区的政策工具使用状况。研究发现：政策试点地区政策工具整体结构不均衡,偏好使用经济型政策工具,自愿有偿退出和有偿使用政策工具应用过溢。组织型、管制型和信息型政策工具适中,自愿型政策工具使用偏少。试点地区宅基地三项权能的政策工具运用存在明显差异,宅基地使用权赋权扩能的试点取向凸显,而集体土地所有权政策工具试点改革相对较少。因此,合理调整不同类型政策工具的使用结构,兼顾宅基地三项权能政策工具组合应用,总结试点成果经验,逐步拓展试点范围,推动宅基地“三权分置”改革。     

“三权分置”下宅基地退出的权利表达

梳理现有中央政策文件和学界争论点,有必要审视和明确“三权分置”下宅基地退出的权利类型。地方实践呈现宅基地使用权退出向宅基地使用权和农户资格权退出的演进现实。农户资格权的性质和内容表明农户资格权派生于集体所有权,属于集体成员权下的独立子权利。宅基地退出的权利表达可类型化为单行退出农户资格权、退出宅基地使用权和保留农户资格权、同时退出宅基地使用权和农户资格权。单一退出农户资格权事关集体成员保障完全丧失,应该建立充分告知、公示的程序规则,建立以当地城镇住房价格为参考的激励性补偿标准。退出宅基地使用权和保留农户资格权的,应区分永久保留和暂时保留情形,设定暂时保留的条件、期限,暂时保留期间农户资格权补偿应留待真正退出时予以兑现。宅基地使用权和农户资格权一体退出的,应建立农户资格权重获机制,设定重获农户资格权的积极条件、阻断条件、补偿退回和程序规则。     

“三权分置”下宅基地信托的运作模式与规则构建

宅基地信托是“三权分置”下适度放活“宅基地的使用权”方式的创新,有利于促进宅基地的有效利用和切实保障农民的权益。宅基地信托可采取“农户+信托公司等受托人”的运作模式,可由现有的不动产登记机构办理宅基地信托登记。应适当限定宅基地信托受托人的权利,使其不得转让“宅基地的使用权”或以其设定抵押;对宅基地信托受托人的分别管理义务加以调整,并增设宅基地信托受托人的公平义务。宅基地信托中应设置信托监察人,由当地村民委员会担任为宜;农业农村等部门应建立对宅基地信托的监督机制。     

三权分置背景下土地经营权法律属性思考

"三权分置"背景下的土地经营权承载着重要的财产价值属性,对维护农民的土地权益和实现农业生产适度规模化意义非凡。但土地经营权作为一项新型权利面临着法律属性界定不明的困境。学界对于土地经营权的物权债权属性产生了激烈的争论,二元思维模式的局限使法律属性界定陷入僵局。突破传统民法二元思维,将土地经营权界定为高度物权化的新型财产权利,既保留土地经营权物权化的特征,又避免了法律属性界定逻辑上的瑕疵。此界定方式使土地经营权的确权与流转得到了保障,有利于推进农地制度改革的进程。     

宅基地“三权分置”的制度演进、政策背景与权利构造

中国宅基地权利结构经历了从单一的宅基地所有权到宅基地“两权分置”再到宅基地“三权分置”的发展阶段。现行宅基地使用权制度存在问题,宅基地使用权流转普遍存在、宅基地制度改革力度不足,使得宅基地“三权分置”成为中国宅基地权利结构发展的必然结果。在坚持宅基地集体所有权的前提下,宅基地资格权和使用权的分置主要包括“成员权+用益物权”、“用益物权+用益物权”和“用益物权+债权”等三类权利构造模式。三类权利构造模式在宅基地资格权和使用权的分置基础、宅基地资格权的法律表达方式以及宅基地使用权流转制度构建等方面均存在较大争议。     

基于“三权分置”的农村土地经营权二元法律制度构造

我国现行"集体所有,农户承包"的"两权分离"农村土地制度,尽显其无法满足城镇化需求的土地流转僵化性。土地所有权、承包权、经营权"三权分置"的构想,缺乏相应的经营权法律制度配套,阻碍了现实中土地的有效流转。"三权分置"的农村土地权利法律制度构建,重心在于农村土地经营权的法律逻辑结构与现实国情,将土地经营权从承包权中独立出来,构造物权化和债权化并置的二元农村土地经营权制度。法律上明确,经过登记公示的为物权性土地经营权,未登记公示的为债权性土地经营权。     

农村宅基地"三权分置"法律制度构建研究

在法律制度上落实中国农村宅基地"三权分置"改革,需要重构农村宅基地"所有权-资格权-使用权"三元权利结构.在健全的宅基地所有权规则之上,才能建立健全的宅基地资格权与使用权.中国需要按照物权规则对宅基地所有权的权能进行拓展,并建立宅基地所有权的行使规则.农村宅基地资格权是农村集体成员依据其成员身份申请取得宅基地的权利取得权,其不具有可转让性,这保证了农民作为集体成员福利性权益的实现.在这种前提下,构建宅基地使用权流转制度,可以解决宅基地保障功能与财产属性之间的矛盾.鉴于农村宅基地的多种功能与属性,农村宅基地"三权分置"的法律框架应当在作为私法的《民法典》和作为公法的《土地管理法》中同时搭建.     

农地“三权分置”的研究综述

随着中央明确提出“三权分置”,越来越多的人开始关注并研究这一极具创新意义的制度改革。本文通过梳理三权分置研究的产生与发展,归纳了三权分置的概念、内涵、必要性和意义,探讨了围绕对三权分置的一些理论争论的焦点,并对当前三权分置研究的现状进行了简要述评和展望。