行政公益诉讼诉前检察建议制度定位初探

2017年6月,检察机关提起公益诉讼制度经过两年多试点探索正式建立。目前,检察机关办理的绝大多数公益诉讼案件为行政公益诉讼案件,其中绝大多数是通过诉前程序也就是检察建议方式解决的。因此,有必要从行政公益诉讼以及诉前程序当中选择将诉前检察建议作为独立的对象进行研究。行政公益诉讼诉前检察建议本质在于对行政救济程序的启动权,与诉讼程序启动司法救济相对应。应当把这一类型检察建议定位于诉前程序的核心内容,归属于行政公益诉讼的一个程序要素而非仅仅是一种行政检察监督的方式。在此前提下对检察理论进行重构并细化完善案件实体裁量标准。     

检察机关提起行政公益诉讼诉前阶段的检察监督机制研究

行政公益诉讼在我国是一项新生的制度,同时也是一项创新的制度。虽然行政公益诉讼已经初见成果,但是由于法律规定较为简略,检察机关在办案过程中缺乏具体的办案指南和操作细则,因而在推进行政公益诉讼工作的过程中存在着诸多问题。同样,检察机关在行政公益诉讼的诉前阶段也面临着许多现实困境,如案件线索的来源受限、检察建议的设置不明、调查核实的权力有限等,因而需要积极拓宽案件线索的来源、明确规范检察建议的设置、有效强化调查取证的刚性,以此来完善行政公益诉讼中诉前程序的检察监督机制。     

环境民事公益诉讼中检察机关调查取证权的运行机制探析

在检察机关参与环境民事公益诉讼的过程中,调查取证权的运行机制无疑是其有效推进诉讼全流程以及保证诉讼效果的核心要件。通过明确检察机关调查取证权的运行原则,细化检察机关调查取证权的运行要件,规范检察机关调查取证权的运行程序以及加强检察机关调查取证权的运行效力,构建起系统的检察机关调查取证权运行机制,进而保障检察机关调查取证权与参诉职能定位相匹配,从而推进我国检察环境公益诉讼机制发展与生态文明制度建设相协调。     

我国检察公益诉讼制度的发展态势与制度完善——基于2017—2019年数据的实证分析

我国检察公益诉讼制度全面实施两年后呈现出新的发展态势。亟需理论深入研判。本文以2017—2019年间的司法数据为基础，运用实证方法分析了《行政诉讼法》《民事诉讼法》修改后检察公益诉讼在办案数量、办案规则、办案能力、办案力量、办案重心等方面的发展态势：审判机关和检察机关的办案数量增长迅速，并积极推动诉讼规则完善；各地办案数量差异明显，案件分布不均衡；基层人民检察院是办案主力军；行政公益诉讼案件数量锐减，办案重心转向刑事附带民事公益诉讼案件；立案数量快速增长，但履行诉前程序、提起诉讼的比率呈下降趋势。这些发展态势的内因是检察机关组织机构改革带来的办案能力的提升；外因是党委和人大增强了对检察公益诉讼的支持力度，化解了制度运行中的部分障碍。未来还需从内、外、广、深四个维度推动检察公益诉讼制度完善：促进公益诉讼检察与三大检察内部融合；建立公益诉讼检察与法治政府的耦合；探索拓展受案范围；建构符合需要的诉讼机制。     

论检察机关提起行政公益诉讼的“诉前程序”

通过两年的试点,《行政诉讼法》正式明确将检察机关提起行政公益诉讼写入法律之中,并将诉前程序作为检察机关提起行政公益诉讼的前置程序、必经程序。但仍需要对诉前程序的选择运用、检察建议的内容、行政机关自我纠错的程度以及少数特殊案件的诉前程序进行明确,以指导司法实践。     

行政公益诉讼诉前检察建议问题探析

制发检察建议书是行政公益诉讼案件中实现诉前程序的重要环节,诉前检察建议既具有实体意义又具有程序意义。在探索诉前检察建议立法现状和运行效果的基础上,发现其在实践运行中存在的问题:诉前检察建议的规范性不足;检察建议中对行政机关未全面履行的设定过宽;制发主体自身职能的局限性;后续跟踪与调查机制不完备。提出解决问题的措施:明确诉前检察建议的运行细则;建立事前听证制度;加强与监察委的协作配合;建立重大案件"持续监督"机制。     

行政公益诉讼证明责任分配的理论阐释与规则构建

从主观证明责任视角研究行政公益诉讼证明责任分配,存在着适用主体不明确、争论事项不一致、分配对象不相同、研究视角形式化等问题。证明责任分配之规范说理论起源于民事法领域,具有普遍适用的特点。异于私法制度以权利为核心,行政公益诉讼制度以行政职权为逻辑起点。将行政职权与规范说结合进行重述是构建行政公益诉讼证明责任分配理论的当然选择。行政公益诉讼在程序设置上与传统三大诉讼程序不同,其证明责任分配规则必须要作出适当调整才能适应法定的诉前程序。具体来说,检察机关发出检察建议前行政主管机关已经作出的行政职权形成违法的要件事实,由检察机关在诉讼中负担证明责任。     

检察公益诉讼调查核实权的实践反思与制度重塑

调查核实权运用得当与否,直接影响公益诉讼检察职能的发挥。实践中,检查公益诉讼的调查核实权存在适用方式单一、强制性措施缺位、配套机制不足等问题,造成检察机关难以承担公益诉讼所要求的举证责任。分析26个省级地方性法规或政府规章文本,总结检察公益诉讼调查核实的成功经验,从规范调查核实方式的适用程序、健全调查核实的强制性措施、完善调查核实的配套机制等维度形塑调查核实权运行保障的应然路径。     

公益诉讼检察调查核实权的阶段性运行规则建构

根据检察机关介入公益诉讼案件的时间和程度不同,检察调查呈现出“立案前初查—诉前调查核实—诉中调查取证—诉后调查核实”的阶段性特性。依据《人民检察院组织法》,公益诉讼检察调查核实权的运行应限定在公益诉讼案件立案后至检察机关提出检察建议或发布公告之前这一阶段。实践中,公益诉讼检察调查核实权的运行逾越阶段性边界,引发调查核实内容超越职权范围、调查核实程序偏离法定秩序和调查核实成本违背效益原则等问题,难以达到甚至背离公益诉讼检察监督的目标。为保障公益诉讼检察调查核实权运行不逾越阶段性边界,建议明确检察调查核实权的启动程序,合理设定调查核实权运行目标;明确检察调查核实权的运行阶段,区别诉前阶段调查核实和诉讼阶段调查取证;规范检察调查核实权的实现手段,明确调查核实材料的诉讼证据资格。     

检察公益诉讼调查核实权的运行现状及制度保障

检察公益诉讼调查核实权是检察机关开展公益诉讼的基础性权力,对于实现检察机关的法律监督职能、维护实体公正、推进诉讼程序具有积极意义。该权力在运行中仍存在被调查对象配合度不足、权力适用失范、调查核实成本过高等现象。因此,为了确保检察机关正确理解并合理行使该权力,应当赋予调查核实权以强制力、完善立法供给、明确检察机关行使调查核实权的目的、优化鉴定配套机制等,从而为检察公益诉讼工作的顺利开展提供坚实的制度保障。