从救济到救助：新中国城市社会救助的发展历程及其启示

新中国城市社会救助经历了从传统救济到现代救助两个完全不同的阶段,体现了城市社会救助工作从政府恩惠到政府责任、从单一济贫到综合救助、从无法可依到有章可循、从＂输血＂到＂造血＂的巨大转变。重新审视60年来的发展历程,从中吸取经验教训,有利于更好地构建现阶段的社会救助体系,这对于贫富差距逐渐拉大、弱势群体问题尤为突出的转型期意义重大。提出了从明确社会救助中政府的主导责任、健全综合救助体系、加强社会救助的法制保障和重视受助者的能力建设等四个方面的建议,以期不断完善当前的救助体系,使弱势群体也能共享社会发展的成果,最终实现社会和谐。     

从“社会保障—社会救助—贫困”到概念的泛化和统一

社会保障包括社会救助、社会保险、社会福利和社会优抚等,社会保障制度是一种国家安全制度.社会救助从属于社会保障,是社会保障的基础.贫困是社会保障制度产生的根源,社会救助的目的在于解决社会中的贫困问题.社会保障制度是一项公益事业,而绝非慈善事业.社会救助的概念是受到社会保障和贫困的概念以及社会经济发展状况限制的,三者的概念在发展的同时必须统一.     

社会救助的目标与我国现阶段社会救助的评估

社会救助具有社会照顾、社会规制、助人自助以及促进社会公正、社会融合等多重目标.对比这些目标,我国现阶段的社会救助还存在救助对象的需求满足程度有限、实施结果出现不公,导致某种程度的"福利依赖"、社会规制效果不明显、社会融合效果不突出等诸多不完善之处.进一步完善我国社会救助应当着眼于完善社会救助的制度设计、提升社会救助工作的专业化水准、保障社会救助资金的投入、优化社会救助的社会环境.     

论社会救助权

当个体生存遭受自然或社会危险而无力自救时,获得社会救助不仅仅是一项道义诉求,而是一项基于法律的权利主张.社会救助权是对公民生存权的补救和扩展.确立和落实社会救助权,是社会救助立法的核心立法宗旨所在.以《社会救助法》的立法实践为契机,从法理上厘清社会救助权的根据、性属与功能,构建社会救助权的框架体系,对社会救助立法的价值定位,以及对社会救助立法的整体构造,都具有方向性意义.     

城市贫困问题与加强社会救助法制建设的建议

近年来，城市贫困问题已经受到社会普遍关注，针对城市贫困的社会救助工作也已取得很大的成绩，但仍有很多不足之处，需要进一步完善和建设。本文首先对现存问题进行考察，并在此基础上分析其原因，最后对改进和加强社会救助法制建设提出一些建议。     

中国的城市贫困问题与社会救助制度

本文分析了当前中国城市贫困阶层的形成过程及规模,回顾了社会救助制度的改革动因和上海、武汉、重庆三种制度模式的运作情况,研究了城市居民最低生活保障制度存在的问题,提出了完善社会救助制度的政策建议。     

从社会安全网到社会风险管理：社会保护视野中社会救助的创新

市场机制发育和社会保护建设,在转型国家中至关重要。社会救助,由于其目标定位依据选择性原则,其功能在于拾遗补缺,其后果常造成羞辱效应和社会排斥,长期以来在社会保护体系中边缘化。在全球性福利国家转型的浪潮中,社会保护的取向发生了深刻转变,形成了积极社会政策的框架,强调必须超越收入保障,转变为积极的能力建设。随着整个社会保护体系向积极干预主义的转型,社会救助有了新的定位,从仅具有保护性的社会安全网转变为社会风险管理的利器。社会救助项目,无论其目标定位人群是长期失业者、抚养儿童的家庭、弱势人群还是老年人,都纳入了能力建设的积极内容,以帮助受益者摆脱福利依赖,跳出福利陷阱,参与劳动市场,融入社会生活。     

相对贫困治理下我国社会救助的制度困境和发展路径

为进一步促进社会救助这一兜底性民生保障制度的完善,更好地适应相对贫困治理的目标要求,文章概述了我国迈向相对贫困治理的过程,阐述了在快速城市化、人口老龄化以及非常态形势下社会救助面临的挑战,分析了社会救助存在的覆盖对象局限、救助项目叠加、制度面向不统一以及救助项目单一等制度性缺陷,并探讨了相应的治理对策,主要是树立积极取向的救助理念、推进城乡统筹、采取统一的个体面向、打造综合救助格局和扩大服务救助.     

信任与秩序:从传统社会到现代社会

信任和秩序的适应是社会稳定的基础.在传统社会,统治者依靠思想灌输,建立起与统治相适应的外控型秩序,促使人们对统治者产生超乎寻常的个人信任,普遍的人际信任则难以建立.在现代社会中,人们基于理性规则及普遍信任,产生民选政府并管理社会,形成了自下而上的自控型秩序,这种秩序又反过来巩固制度信任和普遍信任.在转型过程中,社会自发产生制度信任和普遍信任需要,统治者是否主动适应并改变外控模式,对社会平稳转型至关重要.     

论社会救助法中的国家责任原则

国家责任是现代社会救助制度的重要标志.国家责任是保障公民社会救助权的要求,是政府存在的合法性基础,是实现社会公平正义与服务型政府建设的必然要求.社会救助的国家责任主要表现为制度供给责任、财政责任、实施和监管责任、引导民间救助以及宣传责任等.我国社会救助立法应该确立国家责任原则,建立以政府救助为主导,民间参与为补充的社会救助模式.     

国内社会救助:问题归因、政策设计与研究展望

21世纪以来,国内社会救助研究有了长足的进步。通过文献统计的方法,对2001—2011年这10年以来的研究进行系统梳理,分析社会救助研究的对象、问题归因、政策设计等主要论域,可以发现,学界主要从历史学、法学、社会学和公共管理学四个维度对社会救助的特点、转轨动因、程序正义、政策转型等开展了深入研究。未来关于社会救助的研究,在内容上要从倡议性、解释性研究转向适用性研究,在视角上要强化经济学对社会救助领域的关注,在方法上要更多地引入实证分析的工具。     

非政府社会救助：社会救助主体多元化的必然选择

在我国社会救助的主体结构中，政府固然是第一责任主体，但受政府财力所限，政府救助存在许多盲点，有相当一部分社会成员游离在政府救助的保障网之外。从我国人口众多、经济尚不发达的国情出发，帮助社会困难群体的职能，不能只由政府单独承担，应发挥各方面的力量，使社会救助逐渐形成由政府包揽过渡到政府和非政府力量共同参与的社会机制。     

非政府社会救助：社会救助主体多元化的必然选择

在我国社会救助的主体结构中,政府固然是第一责任主体,但受政府财力所限,政府救助存在许多盲点,有相当一部分社会成员游离在政府救助的保障网之外。从我国人口众多、经济尚不发达的国情出发,帮助社会困难群体的职能不能只由政府单独承担,应发挥各方面的力量,使社会救助逐渐形成由政府包揽过渡到政府和非政府力量共同参与的社会机制。     

从生存维持到生活质量:社会救助功能创新的实践审思

提升贫困者的生活质量是社会救助功能发展的新趋势。生活质量概念有其丰富的内涵,它包括物质生活质量、主观生活质量和脱贫能力发展生活质量三个方面。我国新实施的《社会救助暂行办法》不仅规定了对贫困者的基本生活给予保障,而且将其社会融入、心理慰藉及脱贫能力提升等内容也纳入其中,包含了提升被救助对象生活质量的政策功能。但实证调查结果显示,新的制度功能目标尚未得到有效落实。政府部门应尽快健全和完善相关制度设计,提升救助能力,加强对社会救助资源的动员和整合,以应对社会救助功能创新的实践困境。     

从收入扶持到资产拓展:社会救助扶贫的政策转型

在当前精准扶贫成为国家战略的背景下,基于收入贫困的收入扶持救助政策面临瞄准偏差、社会对立、污名效应、贫困陷阱等实践困境。基于资产贫困的资产拓展救助政策在我国既有可行性,又有促进农村贫困人口收入稳定、资产积累以及技能的专门化与专业化等潜在优势。财产性收入对居民收入增长贡献的实证研究结果表明,财产性收入占农村贫困人口家庭总收入比重偏低,财产性收入对农村居民可支配收入增长的贡献不显著,尤其是对贫困率较高的中西部地区农村居民收入增长的贡献非常有限。为使贫困地区农村居民收入稳定增长且具有可持续性,我国农村贫困地区社会救助扶贫政策应进行转型,以资产拓展为调整方向,拓展资产收益项目,建立参与式资产管理制度,开展监测评估,让农村贫困人口成为有资产者。     

我国民间组织与社会弱势群体救助

目前我国还存在着规模庞大的社会弱势群体。在社会弱势群体救助体系中,我国民间组织凭借其旺盛的生命力和鲜明的个体属性,在“救助”体系中具有贴近基层、灵活服务、中介沟通、筹资广泛等功能优势,并在妇女儿童、农民工、残疾人等典型的社会弱势群体中有突出的“救助”功能表现。     

发展型社会救助的理念、实践及其启示

非缴费型养老金计划、有条件的现金转移支付计划与工作福利制等发展型社会救助的成功实践,体现了缓解特殊群体贫困、重视人力资本投资、强调工作与福利相结合的理念,为传统社会救助的改革指明了方向。我国的社会救助存在救助理念消极、救助项目捆绑、救助方式单向、偏重现金救助、就业激励不足等显著问题。借鉴发展型社会救助的先进理念与成功实践,可以从进一步完善救助项目的齐全性和包容性、强调人力资本投资的积极意义以及推进就业激励等方面入手完善我国的社会救助,以缓解贫困并提升救助对象的能力。     

就业援助:社会救助立法的基本取向

社会救助立法的核心价值在于保障公民的生存权和发展权,就业援助既是就业促进的重要措施,又是社会救助的根本方式.就业援助通过对有劳动能力的贫困者提供就业培训、就业岗位、就业服务等援助实现就业,从源头上使受救助者脱贫致富,有利于实现贫困者生存权和发展权双重并重的效果,理应成为我国社会救助立法的基本价值取向.我国社会救助法立法应遵循就业导向、向能力贫困者倾斜、生存保障与就业促进联动等原则.     

中国传统社会救济与城市居民社会救助理念建设

中国传统社会救济是现代社会救助不可回避的历史基础,其救济思想源于道义性。城市居民社会救助制度是对传统社会救济的根本性改革,其基本原则与传统社会救济截然不同,即强调社会救助中政府的法定责任、公民的法定权利和对应义务的统一。然而,传统社会救济思想以其强大的惯性力量影响着现代社会救助理念建设,使其表现出一定的滞后性,主要为:对政府责任和公民权利强调不够;对民众社会救助义务宣传不力。理念建设的滞后使部分民众和工作人员对社会救助认识模糊、混乱,阻碍了社会救助制度健康发展。