论公益诉讼检察调查核实权及其程序控制——以《人民检察院组织法》第21条为视角

2018年修订的《人民检察院组织法》第21条为检察机关在履行法律监督职权中行使调查核实权提供了法律依据和程序指引,增强了权力来源的法定性,明确了权力运行的阶段性和功能的监督性。但由于立法的原则性和模糊性,公益诉讼实践中出现了检察调查核实权的适用依据不明确、运行阶段不清晰、运行目标不合理等问题,这导致了权力配置错乱、权力性质模糊和司法资源浪费,从而不利于检察机关履行公益诉讼检察职能。建议适时修改《人民检察院组织法》并出台规范性文件,明确检察机关在公益诉讼中享有调查核实权,以补强权力运行的法律依据;将调查核实权运行限定在从立案到发出检察建议这一阶段,以区别于立案前的线索初查和提起诉讼后的调查取证;通过明确调查核实启动程序、规范执行调查核实方案和发挥调查核实终结报告的程序控制作用,规范调查核实权的运行。     

公益诉讼检察调查核实权的阶段性运行规则建构

根据检察机关介入公益诉讼案件的时间和程度不同,检察调查呈现出“立案前初查—诉前调查核实—诉中调查取证—诉后调查核实”的阶段性特性。依据《人民检察院组织法》,公益诉讼检察调查核实权的运行应限定在公益诉讼案件立案后至检察机关提出检察建议或发布公告之前这一阶段。实践中,公益诉讼检察调查核实权的运行逾越阶段性边界,引发调查核实内容超越职权范围、调查核实程序偏离法定秩序和调查核实成本违背效益原则等问题,难以达到甚至背离公益诉讼检察监督的目标。为保障公益诉讼检察调查核实权运行不逾越阶段性边界,建议明确检察调查核实权的启动程序,合理设定调查核实权运行目标;明确检察调查核实权的运行阶段,区别诉前阶段调查核实和诉讼阶段调查取证;规范检察调查核实权的实现手段,明确调查核实材料的诉讼证据资格。