中国财政现代化模式的历程——民国时期(1912-1937)财税改革问题对话

众所周知,民国时期的中国正处于近现代史上重要的社会转型期,是个非常特殊的历史时期。历史的冲击、中西文化的交融,使中国社会表现为一个充满着矛盾的社会。中国现实的有特色的社会新秩序无不脱胎换骨于旧的道德、伦理、政治和经济制度。国家财政所展现的国家整体资源“分配”顺序,反映出当时不同阶层对于政治、经济、社会各层面资源的掌握能力,也就是所谓的“社会力量”彼此互动的结果。深入地了解这一历史时期的财政运行状况,对于理解中国现代财政模式的演变具有重要的历史意义。有鉴于此,南开大学财政学系部分教师和学生,应华北水利水电学院学报编辑部之邀,就此阶段的一些社会经济问题的性质,社会经济改革的基本取向、主要做法及其历史意义进行了一次饶有意义的对话。主持此次对话会的是财政学系系主任张志超教授,从事近现代中国财政史教学工作的曲绍宏副教授,以及博士生王洪涛、邢天添,本科生刘婷、刘茵同学参加了本次对话。曲绍宏、邢天添等对对话文字进行了整理。刘婷、刘茵同学做了很多基础工作。     

近代分权型财政管理体制改革的主要经验

政府间关系主要是指中央和地方政府间事权的界定与划分,以及由事权划分而产生的财权划分、财政转移支付、财政管理体制等方面,而其中最主要的则是中央与地方政府间事权的界定和划分问题。众所周知,财政管理体制的改革与调整离不开中央政府与地方政府职能的划分,政府职能的有效行使和转变以及各级政府间的税收结构包括税制改革和调整都离不开政府间职能的界定,政府间财政转移支付的建立同样要依赖于政府间职能的科学界定。显然,政府间职能界定与划分是财税理论研究和财税管理中必须解决的核心问题,是政府间财权配置的科学依据,也是科学建立政府间财政转移支付制度的前提条件,更是有效制定财政政策和预算管理体制的关键问题。在中央与地方政府的关系中,激励问题十分重要。在我国,中央政府为了管理全国事务而制定全国性法律、法规和政策,但中央政府缺乏执行自己政策的工具,执行工作则几乎全部依靠地方政府。在政策制定与执行相分离的体制下,从中央政府到基层政府漫长的执行控制与监督链条,可能使执行效率不断衰减。因此,必须有一套激励约束机制,督促地方政府执行中央政府的法律与政令。中央应该怎样对地方政府进行激励,使地方政府的效用达到Pareto最优,是众多经济学家一直关注的论题。基于政府间职能关系的重要性和复杂性,本文认为,有必要根据我国政府间财政体制结构的特点,用机制设计理论对政府间职能关系进行研究。2007年诺贝尔经济学奖获得者莱昂尼德.赫维奇、埃里克.马斯金和罗杰.迈尔森等自上个世纪70年代以来在创立和发展"机制设计理论"方面作出了开创性贡献。该理论研究成果的现实意义在于,将高度复杂的社会经济问题之解决大为简化。因此,将机制设计理论引入政府间关系的研究是一个新的研究思路。作为公共政策的制定者,中央政府面对的是一个由各级地方政府组成的行政体系。中央政府与地方政府之间存在一种委托—代理关系,存在着非对称信息的博弈行为以及动态调整的关系。中央政府是委托人,将一部分权力下放给地方政府,由地方政府执行;地方政府是中央政府的代理人,比中央政府拥有更多的信息,两者的行为相互影响。所以政府间最优关系问题也是一个激励机制的设计问题,它关系到如何诱使地方政府揭示私人信息和在非对称信息的情况下如何设计最优职能关系。职能分配的核心是利益分配问题,也即各方主体能否达成协议的问题。博弈论和信息经济学从理论上为解决中央政府与地方政府以及地方各级政府之间多主体利益协调问题提供了技术可行性。近百年来,我国在现代公共财政建设过程中于划分政府间财政关系方面时常遇到难以破解的"困境"问题。不过,按照"机制设计理论"的基本原理,摆脱这种困境,从而实现可持续的财政分权体制目标是可能的。为此,南开大学张志超教授组织一些青年学人围绕这个问题发表书面见解,以期对我国政府间财政关系优化有所裨益。