政策与绩效:清代下河地区水利治理的历史透视

清朝为救治下河民生,对该地区水利进行了近两个世纪的持续性治理,虽取得一定成效,却未能从根本上改变下河的水利困局。其原因主要在于保运通漕的政策固守制约了水利治理方略的选择与调整空间,既定治理举措受限于技术、环境及认知水平,难以有效阻止来水排入下河。国家与下河地方缺乏足够的财力用以维系下河水网的周期性疏导,日常化管理中亦缺乏统筹机制以应对各类水利纠纷,更是削弱了下河水网的运作效能。检讨下河水利个案,可见清廷对河运政策的固守欠缺合理性,由此造成的后果则是高额的财政负担与下河经济、民生的巨大牺牲。这就启示我们,在国家施政层面,如果缺乏允当的治理方略,不但无法取得良好的治理成效,甚至可能适得其反,将国家与社会拖入困境。相较于强化治理,适时调整、优化施政方略,也许才是实现国家有效运转的更佳路径。     

明中后期下河地区的水环境与赋役体制改革

明嘉靖以来,由于水环境的恶化,下河地区的州县普遍面临赋税征收的困难。府、巡按一级的官员,根据水环境与水利系统维护的差异性,一方面蠲免受水之高邮、宝应、兴化、泰州等州县的部分赋税。另一方面,自正德年间始,将受水患最为严重之兴化县的部分赋税调剂至泰州、江都、如皋等滨江州县,试图通过在州县之间的调剂完成赋税的缴纳。这一措施虽然得以短暂的推行,但是却损害了被额外摊派赋额州县的利益,万历初即无法延续,只得采用钞关船税银、支修河夫银、仓稻米、漕折银、赃罚银等田赋之外的其他经费筹措方式。兴化县最早采取田地清丈、整顿里甲体系的措施,进行赋税征收体系的调整。嘉靖、万历时期,泰州、如皋施行民灶分征,其目的皆是控制更多的可缴纳赋税的田地与户口,整顿赋税征收的秩序,缓解完纳赋税的压力。