承包地退出规则之反思与重构——以《农村土地承包法》修改为中心

农地“三权分置”视阈下，土地经营权的有序流转和土地承包权的有效退出是缓解农村人地矛盾、促进农地适度规模经营的两种不同思路。鉴于土地经营权流转机制尚未形成且功能有限，形塑承包地退出机制确有必要。土地承包权是兼具财产和身份要素并承载社会保障功能的复合型权利，由此决定承包地退出必须慎重对待。在立法体例上，应坚持土地承包权退出事由法定原则，同时厘定承包地收回“原则禁止与例外允许”二元模式，不允许当事人自由约定收回事由。在立法内容上，完善自愿交回和依法收回规则，承包地自愿交回在法权关系应表达为土地承包权的抛弃或转让，抛弃土地承包权须以丧失集体成员资格为前提，土地承包权转让给发包方以不超过剩余承包期限为原则，不影响农户成员资格和再承包权，应成为主要退出方式。“依法收回”可分为身份性收回和非身份性收回，身份性收回包括因户口迁移引起的收回和因承包方全家消亡绝户而收回，非身份性收回又分为因承包地灭失、承包地被征收而收回。为保障土地承包关系“大稳定、小调整”的格局，构建承包地退出制度的法定事由和程序具有重要意义。