农村集体经营性建设用地流转范围探讨

集体经营性建设用地入市关系到城乡一体化资源配置与利益共享格局的构建,是我国集体建设用地改革的突破点。作为未来可设计为部分取代我国土地征收制度的一种新型用益物权,采用概括法与列举排除法,构建起以用途规划及管制为核心、以经营性为衡量指标,与农村宅基地、公共公益用地相行并列的流转范围体系极其重要。现实中农村集体经营性建设用地事实混同严重,应以落实宅基地与公益用地确地、确权为保障,在遵守规划和用途管制前提下处理好政府与市场的关系,以实现有效入市与降低风险的双重目标。     

集体经营性建设用地入市与地方政府和村集体的博弈

集体经营性建设用地入市流转必触动既得利益者,特别是地方政府和村集体。通过构建完全信息动态博弈模型,运用逆向归纳法分析两者在上市中可能的决策倾向,有利于解释现存制度不足。研究表明,在现存税收、土地制度下,集体经营性建设用地入市会受到地方政府阻碍;要达到政策预期改革效应,须改革税费,提高征地成本,同时修订和补充现行物权法、土地管理法、税法和城市房地产管理法中涉及流转及利益分配原则和程序的条款,建立初次流转增值归公和城乡一体土地税制,为集体经营性建设用地入市提供制度保障,实现和规范博弈利益的分配。     

农村集体经营性建设用地入市的几个法律问题

集体经营性建设用地使用权是一种用益物权。集体经营性建设用地的出让主体是作为土地所有人的"集体",受让主体可以是本集体内部和外部的任何人,但同等条件下本集体内部的组织和成员有优先受让权。入市交易的集体经营性建设用地应包括存量和新增的建设用地,以及城镇规划区之内和之外的土地;但在目前的试点初期,仅以城镇规划区外的存量地入市为宜。集体经营性建设用地出让后,在符合规划和用途管制的前提下,可用于房地产开发建设。集体经营性建设用地入市改革,还应配套解决如何缩小征地范围、城市土地归属、"小产权房"能否转正、宅基地使用权如何改革等相关问题。     

城市规划实施中的征地与集体经营性建设用地入市之关系协调

建国之后,我国立法上确立了实施城市规划所需集体土地的征地单轨制。为了盘活农村集体建设用地、保护农民权益,集体经营性建设用地直接入市成为满足城市规划实施所需用地的又一方式。但是我国的征地制度与农地直接入市在适用目的、适用范围、征地补偿标准与入市增益分配标准等方面都存在法律上的冲突。协调二者之间的关系,需要保持"公共利益"的必要弹性、承认城市土地可以属于集体所有,以及建立市价补偿机制以缩小同直接入市增益所得之间的差距。     

集体经营性建设用地入市的功能检视与实现路径

当前中国集体经营性建设用地入市的功能异化风险主要体现在农民合法权益受损风险、地方政府对入市政策执行懈怠风险、区域发展失衡风险等方面。究其原因，主要在于集体经营性建设用地入市的立法不完善、其配套体制机制不健全以及入市政策存在不足等。未来中国对集体经营性建设用地入市改革的功能需求，应突出集体经营性建设用地入市保障农民合法权益的功能、发挥集体经营性建设用地入市对地方政府的正向激励作用、强调集体经营性建设用地入市平衡区域协调发展的功能。为此，应从完善以保障农民合法权益为出发点的集体经营性建设用地入市法律规范、健全以优化地方政府行为激励为着力点的集体经营性建设用地入市配套体制机制、探索以推动区域协调发展为落脚点的集体经营性建设用地入市政策支持体系等方面探寻符合中国未来发展需求的集体经营性建设用地入市的实现路径。     

论农村集体经营性建设用地入市的规范体系

农村集体经营性建设用地入市可以《土地管理法》（修正）和《民法典》为基本法,建立起集体经营性建设用地入市的规则体系和结构体系。内容层面,《土地管理法》（修正）确立了集体经营性建设用地入市的基本规则、配套规则以及参照规则的规则体系,但也存在不足。《民法典》则通过界定集体经营性建设用地使用权的物权属性,在结构层面实现了对其规范的重新定位与体系整合。基于此,可从“同地同权不同适用”落实对集体经营性建设用地入市的具体适用规范。其中,集体成员自治是实现集体经营性建设用地入市“不同适用”的基本途径;城乡一体化建设是实现“不同适用”的主要内容。在一级市场,集体经营性建设用地入市应受到统一的规划条件和用途管制;在二级市场,应健全集体经营性建设用地与国有建设用地一体化流转的配套机制。以此,在规则体系和结构体系内构建集体经营性建设用地入市的适用体系,能最终实现“三位一体”的规范体系。     

论集体农用地转为建设用地的公平与效率

随着集体土地用途的改变,土地收益通常发生显著的变化,客观上存在公平与效率俱损的问题,表现为国家征地补偿标准偏低,集体建设用地制度加剧了贫富分化,土地资源配置效率不高,城市化进程受到制约。基于这些现实问题,本文提出实行集体经营性建设用地国有化政策,加强土地管理,合理分配征地补偿费或建设用地收益等政策性建议。     

乡村振兴视野下农村集体经营性建设用地直接入市：演进逻辑、现实挑战与未来展望

改革开放以来四次修订了《土地管理法》,农村集体经营性建设用地经历了从禁止入市、试点入市到全面入市的转变,是强制性制度变迁与诱致性制度变迁交互影响的结果,政策目标导向是“还权于民”“让利于民”。但目前仍然存在产权制度不完整、增值收益分配机制不健全和改革协同性不够等制度障碍。实现农村集体经营性建设用地与国有建设用地“同地、同权、同价”的改革目标,仍需正确处理好农村集体经营性建设用地“公益性”与“经营性”关系的基础上,破解制度障碍、拓展改革空间。由此提出农村集体经营性建设用地入市的四点建议：（1）基于乡村振兴导向的目标兼容,农村集体经营性建设用地应服从国土空间规划;（2）基于保障国家粮食安全的战略高度,农村集体经营性建设用地应服从强化耕地非农化、非粮化倾向的管控;（3）基于构建城乡融合发展的体制机制,拓展农村集体经营性建设用地入市规模;（4）基于构建利益主体土地增值收益共享机制,完善集体经营性建设用地入市收益的分配方法。     

集体经营性建设用地入市与农用地的生态补偿

农村集体经营性建设用地同等入市,实质是改革现有的征地制度和土地增值收益模式,有助农民财产性收入的实现,但它的消极影响也显而易见:农用地保护形势更加严峻,城乡利益失衡加剧,粮食安全与生态安全受冲击,传统的农用地保护行政管制手段亟需改进与完善。生态补偿作为一种利益协调机制,通过公平合理配置集体经营性建设用地的增值收益,能更好地贯彻环境公平原则,彰显农地的发展权,保障农民共享改革成果,促进生态环境保护、耕地保护、粮食安全等公共利益的实现。农用地的生态补偿宜采用政府补偿为主,市场补偿为辅的模式,补偿标准宜采用机会丧失成本的计算方法,同时参照其他因素来确定,政府补偿模式下的农用地生态补偿主体分为补偿主体、受偿主体和实施主体,不同模式下的具体内容不同。     

城乡统一建设用地市场的法律制度保障研究

建立城乡统一建设用地市场的法律制度,需要完善集体所有土地财产权利主体制度、责任制度;明确集体建设用地入市流通的程序和范围、征地程序等配套制度,以消除城乡统一用地市场的制度障碍,排除土地交易障碍。