检察机关提起行政公益诉讼的难题与对策研究——以全国首例检察机关环境行政公益诉讼为例

全国首例检察机关提起的行政公益诉讼案件和最高人民检察院发布的《检察机关提起公益诉讼试点方案》对我国检察机关提起行政公益诉讼起到了重要的推动作用。目前,检察机关提起的行政公益诉讼的进程尚处于起步阶段,需通过法律规范的解释提供检察机关作为行政公益诉讼主体的依据,通过明晰公益利益的概念和完善诉前程序确定检察机关提起行政公益诉讼的启动要件,通过检察机关提起行政公益诉讼举证责任确定行政公益诉讼的特殊性和一般性。     

行政公益诉讼诉前检察建议制度定位初探

2017年6月,检察机关提起公益诉讼制度经过两年多试点探索正式建立。目前,检察机关办理的绝大多数公益诉讼案件为行政公益诉讼案件,其中绝大多数是通过诉前程序也就是检察建议方式解决的。因此,有必要从行政公益诉讼以及诉前程序当中选择将诉前检察建议作为独立的对象进行研究。行政公益诉讼诉前检察建议本质在于对行政救济程序的启动权,与诉讼程序启动司法救济相对应。应当把这一类型检察建议定位于诉前程序的核心内容,归属于行政公益诉讼的一个程序要素而非仅仅是一种行政检察监督的方式。在此前提下对检察理论进行重构并细化完善案件实体裁量标准。     

检察机关提起行政公益诉讼诉前阶段的检察监督机制研究

行政公益诉讼在我国是一项新生的制度,同时也是一项创新的制度。虽然行政公益诉讼已经初见成果,但是由于法律规定较为简略,检察机关在办案过程中缺乏具体的办案指南和操作细则,因而在推进行政公益诉讼工作的过程中存在着诸多问题。同样,检察机关在行政公益诉讼的诉前阶段也面临着许多现实困境,如案件线索的来源受限、检察建议的设置不明、调查核实的权力有限等,因而需要积极拓宽案件线索的来源、明确规范检察建议的设置、有效强化调查取证的刚性,以此来完善行政公益诉讼中诉前程序的检察监督机制。     

检察机关参与民事公益诉讼的地位与程序设计

将民事公益诉讼引入我国诉讼立法体系已为实务界与理论界所共识。但在如何构建民事公益诉讼制度问题上仍然存在很大争议。检察机关作为民事公益诉讼的发动者,是基于特定国家机关维护公益的法定职责,提起公益诉讼是检察机关的义务,是法律监督权在民事诉讼程序中的体现,但在诉讼中检察机关应随着诉讼程序的进行实现其法律监督者与程序原告人的转化、分离与融合,同时,基于其特殊的诉讼定位,公益诉讼程序应在诉前程序、审判程序等内容上进行具体的制度设计,以达到最终保护公益之目的。     

检察机关提起民事抑或行政公益诉讼

《民事诉讼法》和《行政诉讼法》专家修改建议稿均提出了检察机关提起公益诉讼的立法建议,既有相同点,也有不同之处。检察机关提起民事抑或行政公益诉讼的案件范围大部分是相同的,因为公益诉讼保护的利益是公共利益,但有的案件的固有属性是"民事",行政行为违法侵犯国家利益和社会公共利益则属于"行政"的范畴;提起民事公益诉讼的被告是实施民事违法行为的公民、法人或其他组织,提起行政公益诉讼的被告是实施违法行政行为的行政机关;在程序构建方面有较多相似之处,但检察机关提起民事公益诉讼属于民事诉讼程序,提起行政公益诉讼属于行政诉讼程序,二者在行政前置程序和举证责任的分配两个方面有重大区别。     

论环境行政公益诉讼的谦抑性——以检察机关提起环境行政公益诉讼为限

检察机关提起环境行政公益诉讼,是促进行政机关履行环境保护职责的重要方式.环境行政公益诉讼涉及检察机关、法院和行政机关三个机关,需要处理好司法权与行政权之间的关系.一方面,环境司法具有能动性,容易导致司法权与行政权之间的冲突;另一方面,基于司法有限性与环境法行政实施的特征,需要重视司法谦抑性问题.而如何认识环境行政公益诉讼的谦抑性,需要从理论和实践的维度进行分析.在检察机关提出环境行政诉讼时,应当尊重行政机关的首次管辖权、重视行政公益诉讼的诉前程序、尊重行政自由裁量权、重视行政不能问题.当然,这种谦抑并不是绝对的,为有效发挥行政公益诉讼的功能,应当把握好这种谦抑性的限度,通过明确强制诉讼范围、确定实体性裁判的要件、尊重诉讼和解等方式来处理好司法谦抑与司法监督的关系.     

检察机关提起行政公益诉讼的相关问题探析

行政公益诉讼制度是基于我国国情的一项诉讼制度设计,基于《行政诉讼法》的修改完善以及司法机关试点工作实践,其基本制度框架已经建立,但其受案范围的界定、起诉条件等仍不完善,在诉讼实践中行政公益诉讼启动条件模糊、诉讼程序设计不合理等问题较为突出。我国应该明确检察机关作为原告的角色定位,适当扩大受案范围,逐步完善“诉前检察建议+正式提起诉讼”的“双轨”运行制度,探索建立多渠道的案件信息共享及线索移送机制,从而更好地完善我国的行政公益诉讼制度。     

行政公益诉讼证明责任分配的理论阐释与规则构建

从主观证明责任视角研究行政公益诉讼证明责任分配,存在着适用主体不明确、争论事项不一致、分配对象不相同、研究视角形式化等问题。证明责任分配之规范说理论起源于民事法领域,具有普遍适用的特点。异于私法制度以权利为核心,行政公益诉讼制度以行政职权为逻辑起点。将行政职权与规范说结合进行重述是构建行政公益诉讼证明责任分配理论的当然选择。行政公益诉讼在程序设置上与传统三大诉讼程序不同,其证明责任分配规则必须要作出适当调整才能适应法定的诉前程序。具体来说,检察机关发出检察建议前行政主管机关已经作出的行政职权形成违法的要件事实,由检察机关在诉讼中负担证明责任。     

检察公益诉讼诉前程序研究

现有的检察公益诉讼理论与实践，将诉前程序混同于一般民行检察监督程序，将诉前程序的内容简单地理解成督促建议其他机关组织履职。然而从检察公益诉讼的制度整体来看，公诉化的构造决定了检察机关负责把握起诉要件，法院负责审理诉讼要件，诉前程序正是检察机关履行其诉讼职能的审查起诉程序。诉前程序回归到审查起诉的本位，既是为了理顺诉前程序与诉讼程序的关系，也有助于检察机关从积极履职与恪守谦抑的矛盾中解脱，在发挥诉讼职能的理论框架下强化检察权的行使。     

作为客观诉讼的环境行政公益诉讼

环境行政公益诉讼具有维护公共利益及法律秩序等显著客观诉讼特点,明显不同于传统行政诉讼的主观特征,其程序条理主要体现在起诉条件的实体审查、受案范围的扩大、违法性审查范围的扩大、诉前程序的结果导向等方面。环境行政公益诉讼之内在行政法理与其客观属性互为表里,内在行政特性及其制度功能决定了该制度的客观诉讼特征。由于实践中仍存在生态环境责任归因错位、公益诉讼利益获得主体有争议、诉前程序忽略了行政提前介入、司法程序中忽略了行政监管等制度罅隙,因此,环境行政公益诉讼制度的发展应遵循环境治理的客观规律,建立以行政为主导、多元参与共治的综合治理体系;检察机关应防止司法越位,注重诉前程序检察建议功能的充分发挥;细化秩序维护的裁判类型,在程序完善方面还原与强化该制度的客观属性。