从分工到整合:城市公共服务有效供给的内生逻辑与治理路径

当代中国,城市政府作为城市治理的主体和主导力量,承担着城市公共服务供给的职能职责。如何实现城市的有效治理,为全体居民和企事业单位提供全方位有机配套、公平正义以及"无缝隙"的整体性公共服务,提升居民生活品质和改善企事业单位发展环境,进而增进公共福利与公共利益,推进城市可持续"高质量发展",这是摆在我们面前一项重大而现实的课题。城市公共服务有效供给及其治理,与城市政府组织结构及其职能划分密切相关。合理的组织结构及其职能划分,是城市公共服务有效供给的基本前提和根本保障。为此,需要我们对当代中国城市政府组织结构及其职能划分进行检视,进而探寻城市公共服务有效供给的内生逻辑与治理路径、技术工具,推进城市政府公共服务组织结构及其职能划分从"分工"走向"整合"。     

公共服务事权配置的理论考察与问题分析

公共服务的事权配置应根据市场经济条件下各级政府的公共服务职能来确定,合理划分中央与地方的事权,赋予适当的财权,使各级政府的财权与事权相匹配.由于我国正处在经济社会全面转型时期,市场与政府的边界模糊多变、政府间职责不明,政府公共服务事权界定存在着一定程度的"内外不清"和"上下不清"等问题.政府事权配置的不当和含混多变,造成财政支出效率较低、基层政府财政困难.在公共服务供给领域,各级政府"越位"与"缺位"并存.我国政府间事权配置不当具有深刻的体制障碍和法治原因,主要表现在公共治理的地方主义盛行、政府间财税竞争与利益博弈加剧、缺乏相应的法治保障措施等方面.     

优化地方政府公共服务供给面临的困境及其破解

公共服务是推进治理现代化的微观路径之一。作为公共服务的主要供给者,地方政府在供给方面存在供不应求、供非所求、供给低效、供给不均等问题。优化地方政府公共服务供给,必须直面问题,破解影响公共服务供给的动力困境、能力困境、运行困境。为此,一要强化服务和法治观念、纠正激励机制偏差、强化外部压力,激发地方政府公共服务供给的动力;二要着力提升地方政府供给公共服务的财政能力、决策能力、管理能力,提高地方政府公共服务供给能力;三要强化评估监督效力、提高公共服务协作水平,改善地方政府公共服务供给运行环境。     

供给侧改革背景下城市居民生活满意度及影响因素分析——基于山东省公共服务满意度的实证研究

居民生活满意度是衡量政府治理能力的重要标准。基于山东省17地市城市居民的公共服务满意度数据,探究城市居民生活满意度情况,并通过结构方程模型的方法构建生活满意度的影响因素模型。研究结果表明,山东省城市居民生活满意度水平较高,公共服务供给质量和供给方式的主观感知与评价是影响城市居民生活满意度的重要因素。首先,民众的公共服务期望失验和公共服务满意度对其生活满意度水平产生显著的影响;其次,政府公共服务回应性通过影响公共服务满意度从而影响民众对生活的满意度,这表明不断变化的居民政治文化与政治价值观对公共服务领域改革所提出的新的挑战。鉴于此,以提升公共服务满意度为切入点,通过实现需求导向的供给方式、增强政府回应力和优化财政资金配置效率等途径推动公共服务供给侧改革,提升公共服务整体水平,从而进一步改善民众生活满意度水平。     

基于整体性治理理论的基层政府治理创新研究

基层治理是国家治理的基石,基层政府治理创新是基层治理现代化的重要组成部分。基层政府治理在实践中存在条块关系失衡和碎片化问题,成为制约基层治理现代化的重要障碍。整体性治理理论强调以公民需求为导向,通过整合来解决治理实践中的碎片化问题,这为基层政府治理改革提供了方向。基于这一理论,本文构建了基层政府整体性治理框架,从价值理念、组织职能、运行机制和服务供给等方面分析发现,现阶段基层政府治理存在管理理念强于服务、公共服务意识不足,职能转变尚未完成、权力责任划分不清,政务服务环节较多、运行便利程度不佳,服务方式仍需提升、多元供给渠道不畅等问题。基层政府整体性治理创新应以公共价值为导向积极回应公众需求,以功能整合为重点构建部门协调机制,以提高效率为任务优化管理服务流程,以服务群众为目标提高服务供给能力。     

转型期农村公共服务供给中的分级负责制问题

农村公共服务供给短缺与供给效率低下等诸多问题均与没有建立有效的分级责任制相联。本文重点探讨了转型期如何构建中央政府与地方政府分级责任的农村公共服务供给模式、农村公共服务供给的绩效评估指标体系,并形成以结果为导向的农村公共服务供给问责机制等问题,以明确各级政府履行其农村公共服务供给职责,提高供给中的效率和公平公正性程度。     

山东省构建农村公共服务供给机制的现状与路径

农村公共服务供给不足是我国城乡差距的根源和表现,增加农村公共服务供给是政府解决城乡差别的现实途径。近年来,山东省积极落实各项支农惠农政策,农村公共服务供给机制建设取得显著成就,但仍存在许多问题,主要表现为：农村公共服务供给与农民需求尚有一定的差距;农村公共服务供给主体单一,供给效率低下;转移支付资金利用效率低,农村公共服务供给资金短缺。其原因主要在于：农村公共服务供给缺少有效的农民参与机制、长效筹资机制、激励与约束机制;地方政府公共服务职能的界定不清;地方政府公共财政能力与公共服务职责不对称。当前,建立与完善农村公共服务供给机制体系及其路径包括：建立与完善公共服务需求表达机制、公共服务供给分担机制、资金保障机制、激励与约束机制。     

善治视域下社会组织参与地方治理探析

地方治理是国家治理体系的有机组成部分,转型时期的地方政府面临着前所未有的治理困境。社会组织作为多元治理主体之一,在弥补政府公共服务不足、提升地方治理水平方面发挥着重要作用。山东省新泰市依托平安协会构建的平安共建机制,就政府与社会组织合作参与地方治理进行了有益探索,形成的"新泰模式"体现了政府权力向社会的回归和还政于民的治理趋势,这一模式为地方政府推进治理创新、进而实现"善治"提供了理论分析框架和实践范例。     

基本公共服务均等化视角下政府事权财权配置探究

合理配置各级政府的事权与财权,逐步实现基本公共服务均等化,是当前我国经济社会发展面临的紧迫任务.然而,目前我国各级政府间的权责划分不清晰,财权与事权不匹配,事权层层下放,而财权与财力却层层上收,造成基层政府财政困难和基本公共服务投入严重不足以及供给的非均等.要解决这一问题,应结合我国国情,借鉴世界各国的有益经验,以政府职能的重新界定为起点,在明确各级政府的事权基础上,完善税收体制改革,合理划分各级政府的财权,然后通过规范的转移支付制度,解决中央与地方政府间的事权、财权不平衡问题,从根本上保证地方财政收支平衡,最终实现基本公共服务均等化.     

财政分权下地方政府行为与非经济性公共品——基于新制度经济学的视角

财政分权下地方政府行为的内涵表现为地方政府竞争和地方政府治理两大特征。分权下的地方政府因其产权的缺失及"经济人"的特性,为了争夺资本,扩大投资规模,竞相展开财政竞争,将公共资源优先配置在能带来更多利益的基础设施等经济建设类投资,从而忽视非经济性公共品及公共服务的投资;而为了顺应财政分权改革及地方发展的需要,地方政府为使交易成本最小化,努力改善政府治理结构,提高政府治理水平,从而起到改善非经济性公共品及公共服务供给的作用。     

中国的公共服务体系:发展历程、社会政策与体制机制

在计划经济时代,中国建立起了一个平均主义、国家包办的公共服务体系,在资源匮乏的情况下实现了公共服务的普遍可及,但存在着公共服务供给总体短缺、效率低下以及城乡、单位间供给不均的问题。20世纪80-90年代,中国政府推动了以二元化、社会化、市场化和地方化为特征的公共服务体系改革,实现了从单一供给主体到多元供给主体的转变、从国家免费供给到居民付费享受的转变,供给效率与服务质量大大提高;但在这一时期,地方政府的公共服务职能不断弱化,公共服务投入严重不足,从而大大降低了公共服务供给的普遍可及性和均等化程度。2002年以来,中国政府通过社会政策体系建设、公共财政体制改革和公共服务供给机制创新,基本建立起了一个相对完备的公共服务项目体系,公共服务投入稳步增长,多元供给机制不断成熟和扩展,初步实现了公共服务供给的普遍可及性目标;但是,公共服务投入占总财政支出的比例依然偏低,供给水平与人民群众的实际需求相差较大。中国政府需要在社会政策体系建设和体制机制创新方面取得突破性进展,即重新设计地方政府工作考核评价和干部考核评价体制,加快构建城乡一体的社会政策体系,重构政府间财政体制和职责分工,全面调整公共财政支出结构,积极推进复合式公...     

农村社区公共服务：供给方式与责任归属

农村社区公共服务是一个具有消费的多重性质、内容的多重层次和供给主体的多元化特征的综合体系。农村社区公共服务的供给是各级政府以服务型行政管理方式供给、各级政府与社区组织协商共同供给、主要依托村民委员会(以下简称村委会)的自给服务三种方式的有机整合与联系。要保障供给的有效,必须明确各种供给主体,包括政府与市场之间、政府内部体系之间、政府与自治组织之间、政府与非政府公共组织之间的责任归属与划分。     

分权竞争与地方政府城市偏向:一个分析框架

中国政府分权治理模式下的官员政治晋升激励,在促成中国经济奇迹的同时,也强化了地方政府的城市偏向行为,这是改革开放以后我国城乡收入差距持续扩大的重要原因。可从生产要素配置、基础设施建设和公共服务供给三个方面建立分析框架,对改革开放以来的地方政府城市偏向行为进行系统考察。要实现由城市偏向到城乡协调发展的转变,必须实行政府治理结构转型。     

供给侧视角下政府购买社会组织服务的路径优化

以供给侧结构性改革推进我国政府购买社会组织服务的发展,是当前我国在社会服务供给体制创新方面的重要举措。政府购买社会组织服务从本质上说是服务规划者与服务生产者相分离的过程。在此过程中,政府和社会组织共同组成了公共服务的"供给端",只是在"供给端"内部形成了不同的分工,公共服务的对象则成为"需求端"。由此,基于供给侧改革的视角,从供给理念、供给制度、供给要素、供给机制和供给边界五个方面构建政府购买社会组织服务路径优化的分析框架,以期不断地提升公共服务供给的水平与质量,有效满足公众需求。     

治理语境下农村公共服务体系的缺失与重构

村级治理是"三农"问题研究的重要单元。当前,农村公共服务体系无法满足村级治理的需求,存在要素缺失和权重失衡的问题,主要表现在供给主体单一、市场力量不足、农民自主程度弱、供给内容不均衡方面。农村公共服务体系的重构应该坚持差异、引导、长期、复合、市场、中介等原则,着力提升基础设施建设水平,改善农民生产、生活、生存环境,提高农民组织化程度,强化政府供给能力,开辟市场服务途径,鼓励第三方参与供给,完善农村公共服务体系,从而为村级治理提供物质、精神以及社会等条件支撑。     

地方财税体制与基本公共服务投入问题研究

健全的省以下财税体制是实现基本公共服务投入均等化的重要制度保障。本文以福建为例分析了我国现有地方财税体制弊端对基本公共服务投入的影响。由于地方政府间事权与支出责任划分不清、基层政府财力自主支配权受限、财政资金投入分配不均衡、财政保障规模总体偏低等财税原因,导致了基本公共服务投入严重不足。提出了配置与调整地方财政体制事权结构、优化转移支付途径、减少财政层级逐步完善地方税收体系、提高基本公共服务供给效率等针对性思路,以加强保障基本公共服务的供给。     

我国事权与财力相匹配的财政体制选择

事权的内在本质是公共服务职责.事权的划分是各级政府职责范目的划分和确定,它是处理政府间财政关系的依据,并在财政体制中居于主导地位.中央与地方政府闻事权划分应根据事权的内涵,按"受益、效率、技术"原则来划分各级政府事权.中国这样的一个大国,各地区之间经济发展程度不一,财政能力差异较大,中央集中一定的财力对于保证中央的权威和平衡地区间差异是必需的,因此,财力与事权相匹配模式仍应坚持间接匹配模式.应改自治模式的省管县为命令模式的省管县,中央政府直接参与到省以下财政体制的制定中去,由中央政府通过法律的形式界定各级政府的事权和财权范围.应该有条件地赋予省级政府和计划单列市政府部分举债权,在省以下财政体制模式选择上,本文倾向于选择命令式模式,但建议给予省级政府相应的选择权.应该加强财政转移支付制度的完善,尤其是省以下财政转移支付制度的完善,规范转移支付方式,尝试建立横向转移支付制度,保证地区间财力均等化和各级政府事权与财力的真正匹配.     

多中心治理视野下公共服务供给机制的改善——以N市J区政府购买居家养老服务为例

改善政府公共产品供给机制,是创新政府社会管理的主要内容。老龄化背景下,居家养老服务逐渐成为我国地方政府购买公共服务的重要内容,但目前仍处在部分地方政府的政策试点和探索时期。多中心治理理论作为一种多元主体互动的善治理论,在对改善和创新当前公共服务供给机制方面具有极大的理论解释力。购买行为内部化、购买程序随意化、购买力度小、社会组织发育不成熟等问题是当前政府购买居家养老服务所面临的主要问题。从购买者（政府）、承接者（服务机构）、使用者（老年人及其家庭）三个主体角度入手分析,将为政府购买居家养老服务及其供给机制的完善提供一个合理性视角。     

论地方政府保障民生的财政支出责任

保障民生是现代市场经济条件下政府的一项重要职能,而财政支出是有效实施民生工程的物质基础。我国地方政府在保障民生方面财政支出的存在"越位"、"缺位"和"空位"现象,其深层次原因即是中央政府与地方政府的职责划分模糊,事权和财权严重不对应,以致制约了地方政府积极承担保障民生的财政支出责任。我们应科学界定政府保障民生的范围,明确划分中央与地方以及地方各级政府的财政支出责任范围,并以法律与制度作为保障,从而实现建设"民生政府"、"服务政府"的目标。     

地方政府与社会组织在公共服务中的合作——浙江省宁波市的案例

30多年的改革开放和经济建设,使得中国的政治社会结构发生了巨大变化,也催生出了一系列尖锐的社会矛盾。其中,公众日渐提高的公共服务需求与政府在公共服务方面的投入和供给的局限成了一对主要矛盾。如何提供普遍的优质公共服务,摆在了各级政府面前。尤其是地方政府,一方面承担主要公共服务职能,另一方面又受到财政和政策的局限,使得它们不得不探索全新的政策工具来保障公共服务的供给。在西方国家,社会参与被证明是一种有效的政策工具,然而它的适用性在中国尚存有疑虑。本文试图通过分析宁波市海曙区政府与社会组织在提供养老服务过程中的合作模式,讨论了社会力量参与公共服务供给过程的可能性和有效性。本案例表明,尽管存在威权主义的倾向,但在公共服务任务的倒逼之下,中国地方政府仍然可以主动培育社会力量,让自身获得新的政策工具,进而使一些地方性的政策过程中的政策决策、执行和改进的方式发生重大变化。对于中国社会组织而言,政府公共服务职能的扩大或许是这些组织"在参与中成长"的重要机遇。