行政公益诉讼诉前检察建议制度定位初探

2017年6月,检察机关提起公益诉讼制度经过两年多试点探索正式建立。目前,检察机关办理的绝大多数公益诉讼案件为行政公益诉讼案件,其中绝大多数是通过诉前程序也就是检察建议方式解决的。因此,有必要从行政公益诉讼以及诉前程序当中选择将诉前检察建议作为独立的对象进行研究。行政公益诉讼诉前检察建议本质在于对行政救济程序的启动权,与诉讼程序启动司法救济相对应。应当把这一类型检察建议定位于诉前程序的核心内容,归属于行政公益诉讼的一个程序要素而非仅仅是一种行政检察监督的方式。在此前提下对检察理论进行重构并细化完善案件实体裁量标准。     

我国检察公益诉讼制度的发展态势与制度完善——基于2017—2019年数据的实证分析

我国检察公益诉讼制度全面实施两年后呈现出新的发展态势。亟需理论深入研判。本文以2017—2019年间的司法数据为基础，运用实证方法分析了《行政诉讼法》《民事诉讼法》修改后检察公益诉讼在办案数量、办案规则、办案能力、办案力量、办案重心等方面的发展态势：审判机关和检察机关的办案数量增长迅速，并积极推动诉讼规则完善；各地办案数量差异明显，案件分布不均衡；基层人民检察院是办案主力军；行政公益诉讼案件数量锐减，办案重心转向刑事附带民事公益诉讼案件；立案数量快速增长，但履行诉前程序、提起诉讼的比率呈下降趋势。这些发展态势的内因是检察机关组织机构改革带来的办案能力的提升；外因是党委和人大增强了对检察公益诉讼的支持力度，化解了制度运行中的部分障碍。未来还需从内、外、广、深四个维度推动检察公益诉讼制度完善：促进公益诉讼检察与三大检察内部融合；建立公益诉讼检察与法治政府的耦合；探索拓展受案范围；建构符合需要的诉讼机制。     

检察机关提起行政公益诉讼的相关问题探析

行政公益诉讼制度是基于我国国情的一项诉讼制度设计,基于《行政诉讼法》的修改完善以及司法机关试点工作实践,其基本制度框架已经建立,但其受案范围的界定、起诉条件等仍不完善,在诉讼实践中行政公益诉讼启动条件模糊、诉讼程序设计不合理等问题较为突出。我国应该明确检察机关作为原告的角色定位,适当扩大受案范围,逐步完善“诉前检察建议+正式提起诉讼”的“双轨”运行制度,探索建立多渠道的案件信息共享及线索移送机制,从而更好地完善我国的行政公益诉讼制度。     

论生态环境检察建议的复合功能

诉前程序为检察机关办理环境行政公益诉讼案件的法定前置程序,生态环境检察建议是行政公益诉讼诉前程序的核心内容.根据49份两高指导性案例和两高发布的典型案例的案件内容,生态环境检察建议在实践中已发挥出的诉内的预决性功能以及诉外的类案处理、解决行政机关的消极管辖冲突、促进具体行政行为的合理性作出、推动抽象行政行为的合法性审查等功能.生态环境问题的本地治理是生态环境检察建议复合功能的存续前提,生态环境检察建议的实质保护导向是生态检察建议具有复合功能的重要原因,生态环境检察建议的问题导向是生态检察建议复合功能的制度承载要求.要发挥好检察建议的复合功能,需完善提出检察建议前的审查工作、对检察建议的建议进行规范化处理、恪守监督界限、建立检察建议考评制度等.     

诉讼外行政检察监督论析

行政检察是我国法治建设不可或缺的重要一环。诉讼外行政检察监督对于解决行政争议具有独特的制度优势。基于我国行政检察监督的传统与现实、学理与实务，合理界定诉讼外行政检察监督的对象和范围，提出建立诉讼外行政检察监督法律程序，深化行政检察监督理论，能为在现实层面上推进诉讼外行政检察监督机制的完善和实施提供思路。     

检察机关提起行政公益诉讼所面临的问题及其解决

检察机关提起行政公益诉讼的法律身份不是单纯的法律监督人、公益代表人、原告人或诉讼代理人,而是公诉人。检察机关对公共利益的反映存在诸多局限,应从制度内参与和制度外参与两方面加以克服。要真正有效发挥检察机关提起行政公益诉讼现实作用,从制度环境上必须坚持检察独立,并考虑法院对行政行为的审查限度。     

检察行政公益诉讼制度的公正性检视

检察行政公益诉讼虽为保护公共利益而生，但其在本质上仍然是一种诉讼，在程序规则构造上理应遵循公正原则。目前我国法律和相关司法解释只对检察行政公益诉讼制度作出了原则性规定，尚存在检察机关角色定位模糊、诉讼启动条件具体标准缺乏、举证责任分配规则不明晰等影响诉讼公正性的因素，急需从限制检察机关的恣意性、确保程序的科学性和法官的中立性、保障程序的平等性及行政机关的参与性等方面补强该程序在公正性方面的欠缺，以确保检察行政公益诉讼制度的建构符合诉讼的本质及规律。     

我国行政公益诉讼确认违法判决的困境及完善

确认违法判决是我国行政公益诉讼的主要判决方式,也是其法律适用现有主要纰漏的集中体现。因客观诉讼与主观诉讼的法理冲突,以及司法实践中对确认违法判决法律定位认识不足,以及诉前程序的过滤功能未能充分发挥等原因,目前我国行政公益诉讼确认违法判决存在起诉条件不一,审查期间不明,违反检察建议制度的法律后果不确定,判决结论适用混乱等主要问题。应通过遵循复合式起诉条件,准确确定审查范围,确认逾期或未予回复检察建议的行为违法,详细释明判决结论适用标准等举措来加以规范,从而有效督促依法行政,切实保障国家利益与社会公共利益的稳妥实现。     

检察公益诉讼受案范围拓展研究

近年来，检察机关积极办理“等外”领域的公益诉讼案件，引发了学界对“等外”探索的合法性关注。该文首先通过法理分析，证成“等外”探索的合法性，为“等外”探索的全面开展创设了前提条件；并在对检察机关的“等外”探索的现状进行全面梳理的基础上，归纳总结检察公益诉讼受案范围拓展的一般性判别标准。在今后检察公益诉讼的“等外”探索中，既要符合形式意义上的合法性要求，还要满足实质意义上的公共利益标准。     

检察机关提起行政公益诉讼诉前阶段的检察监督机制研究

行政公益诉讼在我国是一项新生的制度,同时也是一项创新的制度。虽然行政公益诉讼已经初见成果,但是由于法律规定较为简略,检察机关在办案过程中缺乏具体的办案指南和操作细则,因而在推进行政公益诉讼工作的过程中存在着诸多问题。同样,检察机关在行政公益诉讼的诉前阶段也面临着许多现实困境,如案件线索的来源受限、检察建议的设置不明、调查核实的权力有限等,因而需要积极拓宽案件线索的来源、明确规范检察建议的设置、有效强化调查取证的刚性,以此来完善行政公益诉讼中诉前程序的检察监督机制。     

妇女权益保障领域检察公益诉讼机制的理论基础与实现路径

拓展检察公益诉讼受案范围不仅是十九届四中全会的决议内容,也是公益诉讼检察部门近几年工作的重点。《行政诉讼法》《民事诉讼法》规定的检察公益诉讼受案范围集中在涉及国家利益和分散性公共利益的"四大"领域,特定群体权益保障领域不在其列。特定群体权益多属个人利益,常借助行政执法与私益诉讼进行维护。近年来,检察机关办理了大量特定群体权益保障领域内的公益诉讼案件。通过实证分析得知,这类检察公益诉讼多在行政公益诉讼"诉前程序"中或者以制发社会治理检察建议方式结案,即便提起民事公益诉讼也多属代位诉讼而非典型公益诉讼。2021年新修订的《未成年人保护法》规定了"未成年人保护领域的检察公益诉讼条款"。2021年12月提交第十三届全国人大常委会第三十二次会议审议的《妇女权益保障法(修订草案)》也增加了"妇女权益保障领域的检察公益诉讼条款"。为解释特定群体权益保障类检察公益诉讼实践与理论之间的巨大分歧,文章分析了妇女权益在个人权益属性基础之外,对其进行保障还具有社会性、公共性和秩序性的特征。传统法律倾向用已婚妇女、孕期和哺乳期妇女、未婚妇女等以社会属性为标准来划分妇女权益的种类,致使妇女权益必然深植于家庭秩序和社会秩序之中,很难得到充分保障。积极保障妇女权益符合社会主义法治的"社会"属性。当妇女的个体权益受损时往往也存在系统性妇女权益受损的情形,因此对妇女权益保护具有"公共"属性。我国妇女权益保障体系独具特色,相关立法体系较完备,但立法内容的滞后和疏漏在所难免;多元执法体系中的执法协同机制不健全、偏向于预防机制、处置手段缺乏强制性;保障妇女权益的刑事、民事救济机制还需提高质效。综上,文章指出妇女权益保障领域内检察公益诉讼机制嵌入现行多元执法、救济机制具有可行性与必要性。鉴于司法力量的有限性,行政检察(包括公益诉讼检察)力量介入妇女权益保障可分为三种形式。通过研判相关刑事案件,剖析潜在的或已存在的行政违法行为,并采取行政违法行为检察手段进行监督。在刑事手段、行政违法行为检察监督手段、公益诉讼手段之间,应当遵循"刑事优先原则";已造成妇女权益受侵害而未导致社会公共利益受损的案件可以采取行政违法行为检察监督手段;但案件符合公益诉讼成案标准的,方可提起公益诉讼。     

行政公益诉讼证明责任分配的理论阐释与规则构建

从主观证明责任视角研究行政公益诉讼证明责任分配,存在着适用主体不明确、争论事项不一致、分配对象不相同、研究视角形式化等问题。证明责任分配之规范说理论起源于民事法领域,具有普遍适用的特点。异于私法制度以权利为核心,行政公益诉讼制度以行政职权为逻辑起点。将行政职权与规范说结合进行重述是构建行政公益诉讼证明责任分配理论的当然选择。行政公益诉讼在程序设置上与传统三大诉讼程序不同,其证明责任分配规则必须要作出适当调整才能适应法定的诉前程序。具体来说,检察机关发出检察建议前行政主管机关已经作出的行政职权形成违法的要件事实,由检察机关在诉讼中负担证明责任。     

检察公益诉讼案件范围拓展研究

国家和人民利益高于一切。党的十九届四中全会《决定》为检察公益诉讼案件范围的拓展提供了根本遵循与行动指南。拥有公共利益代表和国家法律监督机关双重角色定位属性的检察机关,在当前防范化解重大风险、推进国家治理体系和治理能力现代化的大背景下,应结合五年以来的司法实践经验,积极稳妥开拓公益诉讼“等外”空间。检察机关在国家和社会治理中扮演至关重要的角色,应注重回答“新题难题”,逐渐将公益诉讼范围拓展至专业性技术性更强、影响范围更广、关乎国家持续性发展核心利益和重大社会公共利益,但社会组织力量缺位、监管易于“失序”、政府“失灵”风险较高的关键场域,从深层次、宏观角度做好新时代公益诉讼检察工作,向人民提供更加优质的公益诉讼检察产品。     

检察公益诉讼对公司绿色创新的影响分析——来自绿色专利申请的经验证据

推行检察公益诉讼是一场深刻的司法制度改革,其本质是借助司法权来缓解公共利益因主体缺位而可能出现的“公地悲剧”问题,对维护公共利益、抑制租值消散、优化资源配置具有深远影响。已有研究成果主要集中在检察公益诉讼理论基础、制度价值和规范建构等方面,鲜有文献对检察公益诉讼的政策效果展开实证分析。基于此,以我国检察公益诉讼试点数据为样本,将绿色专利申请作为表征公司绿色创新的核心变量,采用双重差分模型开展实证研究,能够全面检验检察公益诉讼制度创新的政策效果,揭示检察公益诉讼推动公司绿色创新的内在机理,进而为检察公益诉讼制度的全面推行提供经验证据。研究发现,检察公益诉讼显著提高了公司绿色专利申请的积极性,并且地区检察机关越透明、环境检测机构供给越充分、公司公众关注度越高,检察公益诉讼推动公司绿色专利申请的政策效果就越明显。进一步研究发现,国有持股比例、公司规模对检察公益诉讼与公司绿色创新具有正向调节效应,而高管政治关联对两者的调节效应为负。该研究结论为厘清检察公益诉讼与公司绿色创新之间关系提供了重要的经验证据,有助于进一步夯实检察公益诉讼制度创新的社会基础,并为建立健全检察公益诉讼配套制度指明了方向。     

环境公益诉讼动力不足对策研究

在环境污染事件频发的背景下,我国对环境公益诉讼作出了一系列探索,但实施效果与当初预期还有相当差距,动力不足是重要表现之一.深层原因主要有法律制度不健全、法院受理公益诉讼案件保守、法官排斥环境公益诉讼案件、案件成本制约公益诉讼、公众参与沦为空话等.因此,必须从完善实体法、构建系统的环境诉讼程序机制、改革环保法庭体系设置、鼓励公众参与等方面提出对策建议,以健全公益诉讼基本理论作为推动力,将司法实践上的松绑作为混合动力,将公众参与作为根本和持久动力,构建完善的环境公益诉讼动力机制,摆脱环境公益诉讼动力不足的局面.     

论我国环境公益诉讼原告资格的确立

以拓宽原告资格为特色的环境公益诉讼制度的构建是维护环境公益的必需。目前我国缺失对环境公益诉讼原告资格的法律规定,从而使环境公益的司法救济受限于传统诉讼法狭义、严格的原告资格概念。应当借鉴国外对环境公益诉讼原告资格的规定,拓宽原告资格,抛弃“直接利害关系人”说,扩大对环境行政行为的司法审查范围,扩展“实际损害”的范围,承认环境保护团体以及其他公益组织的原告资格,赋予当代人保护后代人合理的环境资源福利需求的起诉权,从实体与程序两方面采取有利于保障环境公益诉讼原告资格措施,从而建构我国关于环境公益诉讼原告资格的法律制度。     

论检察机关提起行政公益诉讼的“诉前程序”

通过两年的试点,《行政诉讼法》正式明确将检察机关提起行政公益诉讼写入法律之中,并将诉前程序作为检察机关提起行政公益诉讼的前置程序、必经程序。但仍需要对诉前程序的选择运用、检察建议的内容、行政机关自我纠错的程度以及少数特殊案件的诉前程序进行明确,以指导司法实践。     

检察机关提起环境行政公益诉讼面临的挑战

当前,生态环境保护越来越得到社会的关注和重视。在我国,行政机关负担起对环境保护的主要职责,由于实践中行政机关行政行为违法或不作为,造成了环境公共利益受到损害的结果。为解决这一问题,经过理论的提出、试点改革等实践,我国于2017年确立了由检察机关提起环境行政公益诉讼的制度。本文立足于检察机关提起环境行政公益诉讼的立法司法实践,着重分析检察机关办理环境行政公益诉讼案件中面临的立法不足、线索收集渠道单一、检察建议效力需要增强和事后监督不完善等挑战,并提出相应的建议。     

论预防性环境行政公益诉讼的制度确立与规则建构

预防性环境行政公益诉讼制度确立的法理基础是预防性行政诉讼与预防性环境公益诉讼。预防性环境行政公益诉讼是指法定的机关或组织认为行政机关的行政行为或事实行为具有损害环境公共利益的重大风险,向人民法院提起诉讼,要求确认法律关系、行政行为无效、事实行为违法,撤销或者部分撤销行政行为,或者判令禁止或停止行政行为或事实行为实施的诉讼制度。预防性环境行政公益诉讼的必要性体现为双重预防性,容许性体现为规范和实践两个层面。预防性环境行政公益诉讼需要在启动要件、举证责任、适用范围、与诉前程序调适、与暂时法律保护措施对接等方面建构和完善相关规则。     

检察机关提起民事抑或行政公益诉讼

《民事诉讼法》和《行政诉讼法》专家修改建议稿均提出了检察机关提起公益诉讼的立法建议,既有相同点,也有不同之处。检察机关提起民事抑或行政公益诉讼的案件范围大部分是相同的,因为公益诉讼保护的利益是公共利益,但有的案件的固有属性是"民事",行政行为违法侵犯国家利益和社会公共利益则属于"行政"的范畴;提起民事公益诉讼的被告是实施民事违法行为的公民、法人或其他组织,提起行政公益诉讼的被告是实施违法行政行为的行政机关;在程序构建方面有较多相似之处,但检察机关提起民事公益诉讼属于民事诉讼程序,提起行政公益诉讼属于行政诉讼程序,二者在行政前置程序和举证责任的分配两个方面有重大区别。