发展主义或任务型治理： 农业技术革新中基层政府的行动逻辑

[提要]欠发达地区基层政府在推进农业技术革新中普遍且长期存在着差异化结果的现象,即政策执行结果与政策目标趋近或者背离并存的状态。这是由基层政府究竟遵循发展主义还是任务型治理的行动逻辑导致的。在不同类型的压力型体制塑造的情境下,基层政府推进农业技术革新的行动逻辑存在较大差异。在试点性压力型体制塑造的组织内情境下,贫困地区基层政府常采用发展主义的初始行动策略。但在面对差异化的组织外情境时,基层政府又会对上述行动策略进行灵活调整。欠发达地区基层政府会在自组织能力和自主经营能力等组织外情境较强的村庄由全面主导者变为协调者和辅助者,但在组织外情境较弱的地方则会优先扶持农业企业或者个别农业大户,有时甚至会加大对辖区农业经营主体的扶持力度。在普惠性压力型体制塑造的组织内情境的作用下,欠发达地区基层政府只需要对标完成任务即可。在组织外情境较弱的村庄,基层政府会采取任务型治理的行动策略,但是在组织外情境较强的村庄,基层政府则会由任务型治理行动策略转变为发展主义行动策略。     

精准扶贫政策的分级落实机制及其基层实践困境

打赢脱贫攻坚战,关键在落实精准扶贫政策。目前,精准扶贫政策在实践中形成了分级落实的制度安排,中央政府、省级政府、基层政府和村民的利益诉求并不完全一致,各自遵循着不同的行动逻辑,使政治机制、行政机制和治理机制共存于政策落实的过程中。行政机制意味着地方政府只会遵循官僚制的惯性逻辑,将精准扶贫从一个宏观政治层面上的战略问题转换成为一个官僚体制内部行政层面的政策执行问题,按照事本主义的原则落实政策;治理机制反映出村庄场域中不同利益参与主体在贫困户指标的分配中遵循着乡村逻辑,影响了扶贫政策的落地;行政机制与治理机制间的内在紧张关系,造成形式主义在基层行政中的泛滥,使政策呈现出“悬浮”状态。这促使中央政府启用政治机制,发起运动型治理,将“行政问题再政治化”以克服官僚体制的内在弊病,推进政策落实。受此影响,省级政府只得调整、修订政策,而政策的变动又加重了地方政府执行政策以及进行贫困治理的难度,这构成精准扶贫政策陷入基层实践困境的内在制度逻辑。     

基层社会治理中的底线逻辑——基于农村计划生育实践的分析

在农村计划生育中,基层政府承担着出生控制和社会秩序双重矛盾的职责底线,而农民的生育底线牢不可破。基层政府的底线逻辑根源在于压力型体制所建立的单向责任模式。农民的生育底线植根于农村社会的经济文化环境。这些相互冲突的底线之间存在强大的张力。农民通过抗拒结扎来坚守生育底线,并通过性别选择的妥协策略软化来自国家的规制压力;基层政府及其村庄代表在计划生育工作中也遵循农民的生育底线,化解了出生控制与社会秩序之间的张力。在三个底线之间的张力中,经过基层政府、村干部和农民互动形成了社会治理的底线逻辑。各个主体遵循底线逻辑,使农村计划生育取得了一定的治理效果:国家的生育政策目标获得实现,社会秩序未受计划生育挑战,农民生育底线得到较好保持。通过农村计划生育案例,可以发现社会治理各主体必须坚守底线逻辑,才能形成和谐的关系秩序。     

有效治理视阈下基层政府动员转型

基层政府运动式动员存在基层有效治理的困境。为破解基层有效治理难题,国家对基层政府的动员转向项目化动员。项目化动员从基层治理方式、治理逻辑、治理中各级政府之间的关系、政府动员成本、基层政府治理的主体性和主动性等方面来破解基层有效治理难题。基层政府动员转型反映了国家基层治理逻辑和治理模式的变化,也为破解基层有效治理困境,创新社会治理提供了新思路和新路径。     

国家涉农政策执行效能差异性的生成逻辑

国家涉农政策能否有效转化为执行效能,是基层治理场域中国家自主性目标能否实现及其实现程度的重要衡量标准。制度、权力与行动者构成了基层治理情境下国家自主性实践的分析框架。通过多案例比较分析发现,制度、权力和行动者的不同组合是导致国家涉农政策执行效能差异的直接原因,这与地方政府自主性和乡村社会自主性对国家自主性实践的制约与影响紧密相关。不同政策实践中,国家自主性与地方政府自主性、乡村社会自主性之间的不同关系形态是塑构国家自主性目标实现程度差异性的内在逻辑。国家自主性的博弈实践表明,治理实践中的国家自主性呈现出碎片化样态,具体表现为动态性与有限性并存、层次性与相互性并存,这是造成国家涉农政策执行效能差异的根本原因。 通过制度 -权力 -行动者路径以推动嵌入式、适宜的国家自主性的普遍形成,是从整体上提升涉农政策执行效能的重要进路。     

乡村治理现代化中的基层政府行为——以农村税费改革为分析视角

改革开放以来,国家与农民的关系、基层政府与乡村社会的关系发生了巨大调整,基层政府的行为逻辑也由此发生了深刻转变。税费改革前后,我国中西部基层政府行为先后经历了“管控与汲取—松散与悬浮—合作与协调”三个阶段的变迁。实现乡村治理有效,既依赖于基层政府的制度创新,也是基层行政体制转型的根本诉求。进入现代化发展阶段,中西部基层政权仍然展现出诸多不适,主要表现为治理目标偏离、互动角色错位、执行行为离散等偏差行为,为了有效矫正行为偏差,未来中西部基层政府治理应重点从加强制度建设、创新考核模式、优化治理结构等方向做出努力。      

村干部职业化制度下的“半职业化”实践——基于鄂东W村村干部职业化制度建设的实践特点分析

不同于资源禀赋较好的东部发达地区农村,村干部职业化是体制与社会基础自然匹配的过程,在资源条件欠发达的中西部农村,村干部职业化呈现出体制与社会基础不匹配的状态,“半职业化”的特点突出,这主要体现在两个方面:一是村干部在形式上初具“官僚化”的运作逻辑,二是该逻辑具有不彻底性,难以持续标准化运作。村干部“半职业化”特点是由多重历史及现实原因形塑的,是地方政府处于政治紧约束、资源紧约束压力下的无奈变通之举,这会带来传统乡村治理体系趋于瓦解、基层治理经济成本上升及基层治理效果下降等系列后果,应当予以警惕。统一的基层治理体系现代化标准在接触地方实践时应当有一个结合地方具体实践进行转换的过程,具体来讲,地方应结合分化差异较大的实践,构建制度标准与制度实践基础相匹配的治理模式,如此才能更有效地推进基层治理现代化。     

技术治理下农村低保政策的实践异化——基于H市M区农村的实地调查

在精准扶贫和技术治理背景下，农村低保政策的实践日益技术化、规范化、程序化、民主化，但仍然发生异化，具体表现为“合法证明”下的欺瞒保、程序正义上的人情保、维稳目标下的治理保三种主要类型。技术治理以程序正义为基础，并无法保证实质正义，且可能异化为程序主义。熟人社会作为技术治理的社会基础，致使低保政策实践刻上关系主义的人情政治烙印，难以消除非正式治理的弊端。高压的目标管理责任制则消解了技术治理的单向性、精准性，使基层组织产生目标替代，同时诱发被治理者的机会主义行为的生产，低保因此成为乡村整体性治理的资源和手段。消除技术治理下国家政策实践的异化，要将实质正义纳入考量目标，深入践行群众路线再造乡村社会并增强治理能力，避免由于基层治理能力不足而通过国家政策资源作为统筹补充，进而导致国家政策执行的异化。     

合作博弈：乡村贫困治理中政府与社会组织的互动关系——基于社会互构论的阐释

基于社会互构论的理论视野,运用交叉对比分析的方法,探讨乡村贫困治理场域中政府与社会组织的互动关系。研究发现,乡村贫困治理的地方性实践中,基层政府与社会组织的互动关系并非整体性的静态固化格局,而是因不同的互动情境呈现出多元性的动态实践特征和持续演化过程,表现为一种制度化程度低、策略性行动强的“合作博弈”的实体关系。基层政府与社会组织在动态博弈过程中寻求贫困治理合作的可能性,贫困治理的目标一致程度和行动主体的利益契合程度是影响二者博弈最终走向的关键变量。借助于这种互动模式,社会组织在当前行政治理体系异常强大、社会主体性发育水平尚处低位的时代背景下,嵌入到乡村发展场域中,不仅发挥了贫困治理的实际功能,还获得了组织自身的发展空间。不过,由于转型期国家的主导地位,合作博弈的过程本质上还是以呼应政府部门偏好为核心特征,从而强化贫困治理中工具主义导向的事本逻辑,而更长远的社会价值的追求依然任重道远。     

构建现代社会组织治理体制:创新社会治理的突破口

社会组织治理体制改革的核心是正确处理政府与社会组织的关系。相比碎片主义、全能主义、多元主义,法团主义强调国家与社会的互动合作,在政府主导的治理格局中吸纳社会力量,实现协同善治目标,合乎我国国情社情和中国特色社会治理的发展方向。打破政府全能的传统治理格局,构建政府监管-社会监督-行业自律-组织自治"四位一体"的社会组织治理体制,是创新社会治理、实现国家治理体系现代化的重要突破口,也是维系国家与社会良性互动、实现长治久安不可或缺的善治思路。     

转型期征地问题的三重逻辑

征地矛盾是转型期我国面临的突出社会问题。征地由一种普遍现象演变为社会问题,是征地制度体系碎片化、地方政府选择性政策执行、被征地农民互渗型利益表达这三重逻辑互构与耦合的结果。制度体系的碎片化构造了征地现象问题化的外在环境;地方政府和被征地农民对碎片化政策“理据”的选择性运用使征地问题凸显和激化：地方政府选择性政策执行和被征地农民的互渗型利益表达使征地利益博弈过程趋于策略化和复杂化,导致征地冲突问题频繁发生。鉴于此,应以征地制度的顶层设计避免征地政策的碎片化,以法治化约束地方政府的政策执行行为和被征地农民的利益表达行为,通过征地利益行为的分类治理等措施预防和化解新时代背景下征地现象的“问题化”趋势。     

上级政府激励与同级政府竞争——乡镇政府河道专项治理的实践逻辑

本文以豫北梨镇的河道专项治理的行动事件为分析文本,将河道治理作为一个"事件",放置于动态化的运动式治理"过程"平台之上,并采用半结构访谈法进行资料收集。在环境保护被各级政府越来越重视的情况下,尽管环境治理能够被列入市级政府的年度规划中,但是在政府的治理注意力分配不均及政府财政资金有限的情况下,基层政府常规环保治理的绩效有限,导致多年来难以彻底解决河滩违建养殖问题。在中央政府"清四乱"环保政策的指导下,市政府把财政资金向乡镇政府河道治理倾斜,乡镇政府则通过河道专项治理的方式成功完成治理任务,顺势转型为新型常规河道治理,有效地维持了河道专项治理的绩效。研究发现:上级政府的行政性政治激励、基层政府财政能力的纾解、基层政府的行政注意力分配、基层政府间的横向竞争等等,是乡镇政府河道专项治理大获成功的实践逻辑。基层政府的专项治理能够获得成功,需要上述条件的完备。     

压力型体制、生计模式与产业扶贫中的目标失灵——以黔西南L村为例

立足于西南民族农村的产业扶贫实践,从基层政府压力型体制下的行为逻辑和少数民族文化特质下型塑的生计模式角度,探讨了产业扶贫政策的运作逻辑及困境成因.指出基层政府面临着精准扶贫考核上的短期性要求与产业扶贫长期性之间的矛盾张力,出现了对政策的变通式执行,优先考虑能否达到贫困户精准脱贫的数据指标,贫困户能否真正脱贫成为次要考量.西南民族农村长期以来形成了一套嵌入于当地社会文化系统的农业生产方式,他们追求的是农业生产能服务于家庭生活和社会文化需求,而市场化导向的产业扶贫政策难以与少数民族农户地方性的生计方式相适应,使得产业扶贫政策遭遇到民族农村传统生计模式的排斥.     

基层社区文化治理体系转型及重建的实践逻辑——基于苏北新型农村社区的实地调查

提升城乡基层社区公共文化服务水平和服务效能、补齐文化事业和文化产业发展短板弱项,是“十四五”时期建设社会主义文化强国的必由之路。我国城乡基层社区文化公共服务体系建设过程中的供给、需求之间的结构性矛盾和体制性困境依然十分突出。本研究从治理动力、治理主体、治理规则以及治理目标等维度提出理论框架;基于苏北地区的实证调查分析基层社区文化治理转型的动因及文化秩序重建的实践逻辑。研究发现,城乡社区结构转型和秩序演化过程中文化主体的多元性、文化治理规则的复杂性以及文化治理目标的引领性等多重社会逻辑共时性运作,使得基层社区文化治理体系转型和治理秩序重建呈现出更加复杂、动态的实践特征。基层社区文化治理转型主要是由“农民上楼”后的“文化饥饿”、居民文化自治乏力以及社区文化引领不足等问题引起;同时,在具体文化治理实践过程中必须突破“官办文化”与“送文化”思维模式,并基于“民办文化”与“种文化”的新思维营造标准化公共文化空间、重塑主体化治理规则及社会化协同机制,实现多元文化融合下的共建、共治、共享。     

“内卷化”基层政权组织与乡村治理

农村基层政权组织的本质是什么,其实践运行逻辑如何展开？围绕这些问题,学术界从乡镇政权的性质与运作,乡村关系与乡村权力结构、乡村自治与治理等方面进行了探讨。在此基础上,本文提出＂‘内卷化’基层政权组织＂这一核心概念,以此强调该组织社会服务、社会管理职能的退化,自利性、赢利性和掠夺性动机的增强。这进一步加剧了乡村社会秩序的混乱,导致农村公共服务的缺失。因此,当前农民面临的困境依然十分严峻,农村社会面临新的治理危机。     

乡村治理中的“不得罪”逻辑

取消农业税后,基层治理面临新的困境,干群互动中普遍遵循＂不得罪＂逻辑。其产生的内在原因主要是乡村治权弱化和治责缺失。这种行事逻辑将改变基层治理中干群关系的实质,并预示着乡村治理的去规则化。     

基层政府中的“留痕形式主义”行为：一个解释框架

从中央和地方两个层面提出一个解释框架,对过度留痕的“形式主义”现象形成的原因进行考察。地方层面上,在信息不对称的委托代理格局下,下级政府要为上级政府发射信号来表明自己完成任务,从而为上级政府认可工作成效提供佐证,以规避政治风险。这一逻辑诱发了官员的“表面应对”行为;中央层面上,十八大之后中央权威急剧强化,各级政府强调落实,体制遂通过层层监督检查,传导压力来保证政策完成,然而受制于交易成本的约束,只能借助技术治理的方式对基层政府进行考核。又因为技术治理存在着自身的限度,导致宏观约束机制只能默许乃至鼓励“留痕形式主义”行为的出现。“形式主义”并不能看作是我们庞大体制中的“弊病”或者“顽疾”,而是政治体系在处理中央和基层两种治理逻辑的矛盾过程中所产生的自然表现,背后反映出政府围绕技术治理所展开的调试过程,表明政府内部正处于探索一条国家治理能力与治理体系现代化可实现路径的尝试之中。     

基层政府中的“留痕形式主义”行为：一个解释框架

从中央和地方两个层面提出一个解释框架,对过度留痕的“形式主义”现象形成的原因进行考察。地方层面上,在信息不对称的委托代理格局下,下级政府要为上级政府发射信号来表明自己完成任务,从而为上级政府认可工作成效提供佐证,以规避政治风险。这一逻辑诱发了官员的“表面应对”行为;中央层面上,十八大之后中央权威急剧强化,各级政府强调落实,体制遂通过层层监督检查,传导压力来保证政策完成,然而受制于交易成本的约束,只能借助技术治理的方式对基层政府进行考核。又因为技术治理存在着自身的限度,导致宏观约束机制只能默许乃至鼓励“留痕形式主义”行为的出现。“形式主义”并不能看作是我们庞大体制中的“弊病”或者“顽疾”,而是政治体系在处理中央和基层两种治理逻辑的矛盾过程中所产生的自然表现,背后反映出政府围绕技术治理所展开的调试过程,表明政府内部正处于探索一条国家治理能力与治理体系现代化可实现路径的尝试之中。     

从运动式治理到常态治理:基层社会治理转型的中国实践

运动式治理逐渐成为社会转型中社会治理实践的重要分析范式,转型中国秩序重建中的运动式治理的制度环境与实践机制体现为压力型体制下的层级协同机制、锦标赛体制下的政治动员机制、科层官僚制下的行政吸纳机制。社会转型语境中运动式治理困境体现为“运动式”治理与“科层制”实践的“内卷化”困境、运动式治理行动中的“政策变通”与“共谋行为”以及运动式治理中基于“治理政绩”取向的“治理剧场化”与“剧场政治”困境。中国基层社会治理变迁的中国经验逻辑及其现代转型体现了从运动式治理到常态治理、运动式治理到科层运作的双轨协同、多元主体共治下的参与式治理以及行动者互动场域中的基层网络治理转向。