精准扶贫政策的分级落实机制及其基层实践困境

打赢脱贫攻坚战,关键在落实精准扶贫政策。目前,精准扶贫政策在实践中形成了分级落实的制度安排,中央政府、省级政府、基层政府和村民的利益诉求并不完全一致,各自遵循着不同的行动逻辑,使政治机制、行政机制和治理机制共存于政策落实的过程中。行政机制意味着地方政府只会遵循官僚制的惯性逻辑,将精准扶贫从一个宏观政治层面上的战略问题转换成为一个官僚体制内部行政层面的政策执行问题,按照事本主义的原则落实政策;治理机制反映出村庄场域中不同利益参与主体在贫困户指标的分配中遵循着乡村逻辑,影响了扶贫政策的落地;行政机制与治理机制间的内在紧张关系,造成形式主义在基层行政中的泛滥,使政策呈现出“悬浮”状态。这促使中央政府启用政治机制,发起运动型治理,将“行政问题再政治化”以克服官僚体制的内在弊病,推进政策落实。受此影响,省级政府只得调整、修订政策,而政策的变动又加重了地方政府执行政策以及进行贫困治理的难度,这构成精准扶贫政策陷入基层实践困境的内在制度逻辑。     

教育扶贫政策的理念蕴含、机制解构与未来接续

教育扶贫是阻断贫困代际传递的关键举措,是社会实现脱贫攻坚的关键环节。我国教育扶贫政策基本形成了完整的政策体系,在价值取向、行动定位、扶贫内涵和工作机制等方面与时俱进,取得了一系列重要成果。教育扶贫的政策制定、贫困识别、措施落地和脱贫巩固四个行动中渗透着激发教育扶贫内生动力、提升教育扶贫主体自觉、精准教育扶贫手段、重塑教育公正价值、调整教育扶贫目标及行动的理念蕴含。教育扶贫政策的未来接续在于进一步完善教育扶贫主体参与共同体、建立综合性专项教育扶贫措施、健全教育扶贫政策联动协作机制、创新教育扶贫政策评估工作和逐步完善教育扶贫政策保障机制。     

农民对精准扶贫政策的满意度及影响因素分析

基于精准扶贫入户调查第一手数据,从农户所处地区、个体特征、家庭收入特征、贫困状况及其与扶贫政策的相关度5个维度,借助描述统计和相关分析,考察农民对精准扶贫政策的满意度及其影响因素。研究发现：农民对精准扶贫政策“基本满意”,对当地扶贫政策落实满意度较高,但也对政策完善心存期待;陕南地区的贫困农民对扶贫政策的满意度较高;农民对减贫政策的知晓度、参与度及受益度与其对扶贫政策的满意度呈正相关关系。国家实施精准扶贫政策不仅是“利民”之举,也是“利国”之举,能极大增强贫困农户对国家政权合法性和地方政府公信力的认同。在制定和实施精准扶贫、精准脱贫政策时,要从农民尤其是贫困农民与政策的相关性着手,以“农民知不知道、需不需要、参不参加、满不满意”为扶贫开发的出发点和工作成效的依据,保障农民的知情权、参与权、受益权和评价权,以持续提升脱贫攻坚成效。     

精准扶贫与妇女反贫困：政策实践及其困境——基于贵州省的分析

在理论和实践研究中发现,妇女贫困问题有其特殊性,妇女较男子更为贫困,其所面对的贫困问题更加严重。文章以贵州省扶贫实践为基础,探索其扶贫过程中对女性需求、妇女发展的关注。研究发现：政府相关政策文件纳入了助推妇女脱贫的内容,精确瞄准、精准助力、多途径助推贫困妇女脱贫,取得了明显的成效。然而,妇女反贫困仍然面临诸多政策困境,妇女反贫困要真正进入政府扶贫政策决策主流,普惠贫困妇女,还有很长的路要走。推进妇女反贫困,应把性别平等纳入扶贫政策系统;实现精准扶贫,应把妇女列为关键目标,反贫困政策应把妇女作为关键因素。     

遭遇搬迁：精准扶贫视角下扶贫移民搬迁政策执行逻辑的探讨——以陕南王村为例

文章通过对陕南王村扶贫移民搬迁四个阶段行动逻辑的分析发现,行政主导下压力型体制的威逼与普适性政策的诱导共同滋生了“背皮”搬迁的发生,从而导致精准识别的错位。另外,在搬迁过程中制度衔接的缺失与行政联合的缺场使扶贫治理陷入了碎片化的困境,背离了精准帮扶与精准管理的目标要求。最后,国家、地方政府、贫困户各自行动逻辑、制度选择与利益诉求的差异使扶贫搬迁陷于了一定的制度性逻辑困境之中,搬迁后的村民生计出现了一定的式微,威胁到了扶贫移民的可持续生计。针对扶贫移民搬迁政策执行偏差的问题必须从国家政策制定,扶贫治理体系构建以及扶贫移民的可持续生计等几个方面来完善制度建设。     

精准扶贫“超常思维”的政策意蕴与创新空间

围绕中央《十三五规划》提出的"创新扶贫机制与模式,采取超常规措施"的科学论断,从政策科学和政策发展的角度论证了精准扶贫对政策设计的"未来性"诉求,提出基于内生性政策发展的扶贫政策系统观点;突显了政策行动者的主体能动性功效,主张扶贫系统兼顾"存在"特质和"生成"机制的双重特征;充分考虑政策设计的情境性和多样性,以及相应的容错机制和竞争/选择机制的融入;"超常思维"下的政策创新应锁定扶贫的主体与客体二元性、贫困性质的主观性与客观性、扶贫时限的长与短、扶贫范围的点与面,以及扶贫理论与救助实践的实质性结合,进而实现扶贫政策的延伸,保障救助工具的前瞻性和有效性,使扶贫政策不断地在"渐进精准、动态修偏"的进程中得到修正和创生。     

精准扶贫中的博弈关系与矫正策略

精准扶贫是新一代领导集体关于贫困治理的新思路和新方法,是当前我国反贫困工作的高层战略。然而,精准扶贫在实施过程中因存在着多方利益主体间不间断的利益博弈,使得精准扶贫相关政策的实施出现了"异化"。精准扶贫中的贫困者与非贫困者、上下级政府、村委与地方政府、贫困户与地方政府等主体之间存在的非均衡的零和博弈与负和的非零和博弈关系说明,构建多元的精准识别体系,完善精准扶贫考核机制,推动精准扶贫方式由"项目"扶贫向"主体培育"转变,是扶贫资金得到正向效应的有效策略。     

新时代精准扶贫的实践困境及治理路径

新时代扶贫开发方式创新转变是精准扶贫的重要实现路径。当前，我国精准扶贫实践困境主要表现在精准识别偏离、精准帮扶错位、精准管理缺位和与之相关的精准考核不完善等4个方面，究其原因，主要在于经济和文化深度性贫困以及政策执行主体面临双重压力、公共品供给错位、市场失灵的政府缺位等国家治理不足等。为此，在脱贫攻坚的最关键阶段，需要重点聚焦深度性贫困问题，从完善精准管理机制，提升帮扶政策精准度；强化力量集成，提升基层扶贫治理能力和水平；激发扶贫对象内生动力，提高其自我发展能力和积极性等方面增强精准扶贫力度，有效实现精准扶贫的常态化，确保2020年全面脱贫目标的顺利实现。     

多重消解与政策偏离：基层治理对精准扶贫的影响机制

以往对精准扶贫实践困境的研究,大多偏重于制度组织、政策技术以及文化伦理等单一维度的解释,缺乏从基层治理角度对精准扶贫政策执行偏差进行机制的分析。通过对武陵山区T贫困镇的调研发现,精准扶贫实践中出现了政策框架内的识别与分配难题、扶贫文牍主义与形式主义的困扰以及扶贫抗争增多与地方政府治理陷入困境等问题。而这正是弱治理结构与政策的连带效应、压力考核与村干部的功能替代,以及强激励之下底层农民的机会主义所导致。基层治理结构、治理主体、治理规则与治理对象的策略性应对等方面的偏差因素,共同构成了对精准扶贫政策实践的多重消解,最终导致政策目标出现偏离。在今后的相对贫困的治理过程中,要切实提升基层治理能力,消除对扶贫干部的形式主义考核,减少扶贫政策的泛福利化影响等。     

目标群体参与精准扶贫政策执行的现实困境与治理策略

精准扶贫政策执行是将脱贫政策目标转化为现实的过程,要求从公共政策视角审视目标群体参与对于精准扶贫政策执行的意义。研究表明目标群体参与精准扶贫政策执行有利于其认同、配合及监督政策执行,促使精准扶贫政策目标“零偏差”的实现。但受传统政治文化束缚、目标群体政策参与意识和能力不足、政策信息公开度较低以及制度化参与渠道或方式阙如等因素制约,当前精准扶贫政策执行过程中存在贫困识别阶段形式化参与、帮扶贫困户阶段被动式参与以及脱贫考核阶段参与失灵等问题。为此,可以考虑采取塑造参与型政治文化、提高目标群体参与意识和能力、加大政策执行信息公开力度以及拓宽目标群体制度化参与渠道和方式等治理策略,走出政策执行过程中贫困户参与不足的困境。     

贫困户发展:精准扶贫的价值目标与现实依归

精准扶贫作为一种国家贫困治理行为,除了解决贫困户当下的贫困囧境外,更多地要关注贫困户发展问题。从贫困户发展的价值目标来审视当前地方政府主导的精准扶贫实践,可以发现:责任制目标管理、项目化运作、运动式治理以及数目字脱贫等是精准扶贫价值目标偏离的主要成因。因此,通过赋权与增能,保障贫困户的发展权厚植贫困户发展基础;实行分类管理,形成有针对性的贫困户发展治理对策;对贫困户的“等靠要”思想实施心理干预,实现扶贫与扶志相结合以及加强政策性农业保险等应成为精准扶贫实践的现实选择。     

金融扶贫、行为心理与区域性贫困陷阱——精准识别视角下的扶贫机制设置

随着30多年改革开放的深入推进,我国扶贫工作取得了巨大成绩。但过去的扶贫模式大多依赖财政投入来改变贫困地区的环境,金融方式在扶贫工作中的运用并不到位,更没有注重贫困人群行为心理的改变,尤其是少数民族特有的文化和心理诉求等很容易被忽视。而行为经济学理论认为贫穷有与其相应的行为特质,扶贫应该且必须考虑贫困人群的行为心理。基于此,本文借用心理账户理论分析了贫困人群的金融心理特质,结合区域性"贫困陷阱"假说阐述了金融扶贫的正负效应,研究认为:金融精准扶贫需要建立横向和纵向的金融联动机制,才能实现贫困人群收入增长的良性循环。同时,本文进一步依托行为经济学理论,从金融信贷、金融储蓄和移动金融等三个方面对我国金融精准扶贫行为进行了机制设置,并提出了相关的配套政策建议。     

县域贫困治理的“精准度”困境及其反思

县域贫困治理是国家脱贫攻坚行动在基层传递的“最后一公里”,按照“精准扶贫”的总体要求,县乡扶贫开发工作需要在“精准识别”“精准帮扶”和“精准退出”3个阶段里全程参与国家各项减贫政策在基层社会的传递。借助在L县的田野观察可以发现,在实践层面,县域贫困治理运行于自上而下高度动员的科层体系末梢,同时面对着乡土情境的异质性特点和复杂的地方文化网络。“行政体系理性化”的制度安排与“治理实务在地性”之间存在着一定的张力,遂导致在“精准识别”“精准帮扶”和“精准退出”3个环节中出现了一定程度的“精准度”困境。     

政策实践与资本重置:贵州易地扶贫搬迁的经验表达

“易地扶贫搬迁”是实现精准扶贫精准脱贫的有效方式之一。贵州易地扶贫搬迁的经验表明,构建多元互动的整合型政策实践网络,创新移民安置方式与调整移民生计方式,可以改变贫困群体原有的经济、社会与文化资本,使其在新的生存空间中实现重新聚合。但是,如何进一步提高政策设计的瞄准性,增强扶贫主体的互动合作,加强资源对接效率与移民的社会融入感,提升贫困群体的内生动力,依然是易地扶贫搬迁面临的主要问题。     

中国易地扶贫搬迁政策议程设置过程——基于多源流理论分析

易地扶贫搬迁作为精准扶贫的重要内容,是我国脱贫攻坚的标志性工程。《中国的易地扶贫搬迁政策》的发布,是一个必然性与偶然性的复杂过程。从多源流理论来看,是问题流、政策流、政治流等多股源流综合作用的结果。其中,如何破解"一方水土养不起一方人"的生存约束成为了问题流,多年的地方试点和相关文件形成了政策流,精准扶贫的国家战略和深度贫困地区贫困群众强烈的搬迁意愿促使了政治流的出现。这三股源流不是完全独立的,而是贯穿于政策议程设置的全过程,当三股源流汇合时,易地扶贫搬迁政策之窗就被打开,进而提上政策设置议程。     

多元协同精准扶贫：理论分析、现实比照与路径探寻—一种社会资本理论分析视角

多元协同精准扶贫是一种理想的贫困治理模式,它强调扶贫主体的多元化、身份的平等性和行动的协同性。多元协同精准扶贫与社会资本二者之间存在学理上的契合,良好的社会资本是实现多元协同精准扶贫的前提和基础,多元协同精准扶贫是改良社会资本的动力。但是,当前中国的社会资本存在着传统与现代的对立,结构与功能的矛盾,这些问题的存在不利于多元协同精准扶贫的顺利实施。因此,需要改造传统社会资本和投资现代社会资本,以此推动多元协同精准扶贫的实现,从根本上治理贫困问题。     

柔性政策动员：乡村治理中农户参与的实现机制——以独龙江乡草果产业为例

如何对政策目标对象进行有效动员,是当前基层治理现代化建设过程中必须面对的议题。从乡村治理的历时视角看,“强干预式政策动员”是实现农户参与的主流过程。根据不同的乡村治理情境,政策动员存在着强度差异。结合个案分析与“柔性治理”理论,柔性政策动员尝试在理论层面对政策动员运作的类型学形成补充,其目标是实现农户的自主参与,基础是多元主体构成的行动网络,核心是动员策略的非强制性。独龙江乡的实践表明,在较弱执行压力与较强运作阻力的情境下,动员主体的强干预特性受到约束。基层政权、地方精英与普通农户形成了目标一致、行动各异的动员分工,共同构成责任有限、功能互补的行动网络。在此基础上,动员主体通过多元话语共意与互动关系软化实现柔性政策动员,进而在现实层面为实现乡村治理有效提供一种可能。     

精准扶贫的人权诉求、社会阻力及实现路径

为了彻底消除贫困与全面建成小康社会,面对新的经济形势与贫困态势,党和国家提出精准扶贫战略,消除贫困已成为世界人权的优先事项。消除贫困、发展权利、幸福权利是精准扶贫的三维人权诉求,经济下行压力增大、贫困多样性、农村社会冲突以及人口流动等是消除贫困的社会阻力。为此,可以通过发展国民经济、建立公正制度、健全精准识别机制以及创新社会治理机制等途径,促使精准扶贫战略的人权诉求实现。     

湖北省大型扶贫计划的政策效应研究——基于“反事实”思想的实证分析

国家"八七计划"实施以来,湖北省的贫困现象有了大幅改善,但仍然存在贫困地区基础设施落后、农民素质偏低、集体经济薄弱等问题,因而需要对"八七计划"以来的大型扶贫计划的政策效应进行深入研究。采用Hsiao提出的基于"反事实"思想的政策效应评估模型实证分析湖北省大型扶贫计划的政策效应,研究发现:大型扶贫计划的政策效应在实施初期会逐渐上升至趋于稳定;十八大以后大型扶贫计划的政策效应有了大幅度的提高;地方财政支出、社会固定资产投资和人均受教育年限对扶贫计划的政策效应有显著的积极影响,应当加大贫困地区扶贫财政和农民教育投入,创新发展扶贫产业,建立各级政府扶贫奖惩机制,协同精准扶贫和区域扶贫共同发展的建议。     

倒逼与反倒逼：精准扶贫中的国家与社会关系

以贵州T县与河南C县的精准扶贫政策实践为例,研究发现精准扶贫基层实践中,因责任推卸、僵化服从和模糊治理等科层制体制惰性,导致了政策“变通”、政策“悬浮”和“边缘人”谋利等问题,自下而上倒逼着地方政府进行扶贫体制机制的改革。地方政府出于政治压力与社会压力,通过运动式治理的方式,整合体制力量与社会力量,再造了精准扶贫的组织结构和识别流程等,有效地在反倒逼中实现了扶贫体制机制创新和扶贫政策的纠偏。精准扶贫由“非精准化”向“精准化”的变迁过程,根本上反映了转型期国家治理中存在自上而下体制认证的不足和自下而上社会认证的缺陷,需要整合体制与社会力量,建立体制——社会交叉认证模式,以提升国家认证能力,实现精准扶贫的精准化。国家认证能力是国家基础能力的基础,体制与社会力量在国家认证能力建设中的良性互动,有助于从国家与社会合作互利的视角探索现代国家能力建设的实践路径。